Бюджетная система Российской Федерации

Расширение сферы применения патентной системы налогообложения  с 69 до 92 видов деятельности позволит увеличить поступления в местные  бюджеты, а сокращение сферы применения единого налога на вмененный доход  для отдельных видов деятельности увеличит количество налогоплательщиков общего режима налогообложения и упрощенной системы налогообложения, что позволит увеличить налоговые поступления от них в региональные бюджеты.

Целесообразно расширить  права регионов в части установления по единым принципам для отдельных  типов муниципальных образований  нормативов отчислений в местные  бюджеты от налогов, зачисляемых  в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Существенным риском устойчивого  исполнения региональных и местных  бюджетов является повышение уровня долговой нагрузки субъектов Российской Федерации и муниципальных образований  в условиях кризиса при недостатке собственных средств для финансирования необходимых расходов. Объем государственного долга субъектов Российской Федерации  за 2009 год возрос на 48%, составив на 1 января 2010 года 890,5 млрд. рублей. Объем  муниципального долга за тот же период увеличился на 27% и составил 134,9 млрд. рублей.

В результате такого наращивания  заимствований расходы на обслуживание государственного долга субъектов  Российской Федерации уже в 2010 году оцениваются вдвое выше, чем в 2009 году. Расходы на обслуживание муниципального долга возросли в полтора раза.

В такой ситуации от органов  государственной власти субъектов  Российской Федерации и органов  местного самоуправления требуется  крайне взвешенная долговая политика, а от Министерства финансов Российской Федерации – постоянный мониторинг уровня долговой нагрузки субъектов  Российской Федерации и устойчивости исполнения первоочередных расходов региональных бюджетов, а также расходов по обслуживанию государственного долга. С субъектами Российской Федерации, имеющими высокую  долговую нагрузку, предлагается заключать  соглашения о согласовании с Министерством  финансов Российской Федерации долговой политики региона.

В целях финансовой поддержки  субъектов Российской Федерации  в 2011 году дополнительно предусматриваются  бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в объеме  
113,6 млрд. рублей.

Экономический кризис продемонстрировал  зависимость доходной части бюджетов многих субъектов Российской Федерации  от динамики общеэкономической конъюнктуры.

В этой связи субъекты Российской Федерации должны формировать фонды  финансовых резервов – Резервные  фонды субъектов Российской Федерации. С целью стимулирования органов  государственной власти субъектов  Российской Федерации к формированию таких фондов, субъектам Российской Федерации будет запрещено размещение бюджетных средств на банковские депозиты, за исключением средств  Резервных фондов субъектов Российской Федерации. Кроме того, субъектам  Российской Федерации рекомендуется  предусмотреть, что в случае, если в течение финансового года дефицит  бюджета субъекта Российской Федерации, уменьшенный на величину поступлений  от продажи акций и иных форм участия  в капитале, находящихся в собственности  субъекта Российской Федерации, и снижения остатков средств на счетах по учету  средств бюджета субъекта Российской Федерации, в том числе средств  Резервного фонда субъекта Российской Федерации, превышает 10 процентов общего объема поступлений доходов бюджета  субъекта Российской Федерации без  учета объема безвозмездных поступлений, средства Резервного фонда субъекта Российской Федерации направляются на финансирование дефицита бюджета  субъекта Российской Федерации в  объеме не менее суммы превышения.

Приоритетом бюджетной политики Российской Федерации в сфере  взаимодействия с субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями  остается необходимость внедрения  передовых технологий в практику управления бюджетным процессом, обеспечивающих эффективное и качественное предоставление бюджетных услуг.

С этой целью необходимо предусмотреть бюджетные ассигнования на поддержку региональных программ повышения эффективности бюджетных  расходов. Поддержка вышеуказанных преобразований на региональном уровне будет способствовать повышению финансовой устойчивости субъектов Российской Федерации и входящих в их состав муниципальных образований, а также повышению эффективности бюджетных расходов.

В рамках системы оценки качества управления бюджетным процессом  в субъектах Российской Федерации  необходима разработка и включение  в бюджетное законодательство действенных  мер воздействия к субъектам  Российской Федерации, демонстрирующим  ненадлежащее качество управления, а  также меры поощрения к субъектам  Российской Федерации, получающим высокую  оценку.

В частности, субъектам Российской Федерации, демонстрирующим ненадлежащее качество управления, может быть предписана обязательная разработка программ повышения  эффективности бюджетных расходов.

Кроме того, в целях повышения  ответственности региональных властей  за эффективное использование финансовой помощи, обеспечение безусловного и  качественного выполнения закрепленных за ними обязательств предлагается заключение соглашений с субъектами Российской Федерации, предусматривающих меры по ненаращиванию кредиторской задолженности, ограничению необоснованного роста  расходных обязательств, включая  расходы на содержание органов государственной  власти субъектов Российской Федерации.

Реализация предложенных мер будет способствовать повышению  эффективности системы межбюджетных отношений и качества управления региональными и местными бюджетами, обеспечению их сбалансированности.

Тем не менее, само по себе бюджетное  выравнивание не является решающим признаком  бюджетного федерализма, ибо может  иметь место и в унитарном  государстве. Оно, таким образом, лишь по форме выражает отношения бюджетного федерализма, а по своей сущности выступает как объективно необходимый  способ функционирования единого государства, единой финансовой и экономической системы общества. Оно объединяет федеративное государство, его народы, его граждан.

В настоящее время судьба бюджетного федерализма в России зависит не столько от той или  иной его модели, сколько от способности  государства как единого целого преодолеть разрушительный экономический  кризис, спад производства, осуществить  переход в масштабах страны к  иной рыночной стратегии финансовой стабилизации. Нельзя допустить ситуации, когда развитие бюджетного федерализма  само превратится в фактор усиления экономического и политического  кризиса: еще более ослабит федеральный  бюджет, вместо борьбы за оздоровление реального сектора экономики  активизирует борьбу за дележ федеральных  налогов, приведет к кризису общероссийского  рынка ценных бумаг из-за конкуренции  федеральных и региональных государственных  облигаций, заблокирует усилия центра в проведении единой эмиссионной, кредитной  и процентной политики и политики сокращения бюджетного дефицита. Бюджетный  федерализм необходимо все более  осознанно сближать с общей макроэкономической политикой рыночных реформ. Решение  проблем бюджетного федерализма  в конечном итоге позволит стабилизировать  российскую государственность, повысить управляемость и объективность  нашей рыночной экономической системы.

 

3.2. Проблемы реформирования бюджетной системы РФ

 

Правительством России в 2004 г. принято решение о проведении реформы бюджетной системы страны. Одновременно была одобрена Концепция  реформирования бюджетного процесса в  Российской Федерации в 2004 – 2006 гг¹⁵. Ее основные цели – оптимизация управления бюджетными средствами и повышение результативности бюджетных расходов на всех уровнях бюджетной системы. Утверждены также новые положения разработки и реализации федеральных и ведомственных целевых программ, внедряется программная классификация федерального бюджета, осуществлен переход на среднесрочное бюджетное планирование.

Суть проводимой реформы  бюджетной системы заключается  в переходе от управления бюджетными ресурсами (затратами) к управлению результатами на основе повышения ответственности участников бюджетного процесса и расширения их самостоятельности в рамках среднесрочных ориентиров.

В центре реформирования общественного  сектора находится система управления общественными финансами. В 2001 – 2008 гг. в ней происходил, происходит и происходит процесс перехода от парадигмы «управление затратами» к парадигме «управление результатами».

Исходное (на начало 2000-х  гг.) состояние управления общественными  финансами характеризовалось глубокими внутренними противоречиями.

Основными из них являются:

− формальная централизация – неформальная автономия;

− неопределенность полномочий – неопределенность ответственности;

− детальность планирования – аморфность исполнения и отчетности;

− контроль над соответствием факта плану – несоответствие плана целям и результатам;

− недостаток финансирования – избыток персонала и ресурсов;

− мягкие бюджетные ограничения – бюджетная рента.

В настоящее время управление общественными финансами без  четких правил, полномочий и ответственности характеризуется высокой централизацией. Однако на практике складывается неформальная автономия.

Недостаток нормативно установленных  бюджетных полномочий неизбежно  ведет к недостатку бюджетной ответственности. Вся контрольная работа ориентируется на проверку соответствия отчета плану, но реально зачастую неизвестно, на каком основании и с какой целью те или иные расходы вообще попали в бюджет. Все жалуются на отсутствие денег, но в то же время на всех уровнях бюджетной системы и внутри бюджетных учреждений очевиден избыток натуральных ресурсов – людских, потребляемых коммунальных услуг, помещений и т.д.

В целом вся бюджетная  система функционирует в режиме «мягких бюджетных ограничений». Это означает, что если в результате эффективного управления бюджетными средствами образуются дополнительные ресурсы, то, с высокой вероятностью, они будут изъяты. В то же время, если в результате субъективных факторов министерства, бюджетные учреждения, органы власти попадут в финансовый кризис, то им предоставят дополнительные средства. В такой «системе» неизбежно и объективно возникает заинтересованность не в обеспечении результативности использования бюджетных средств, а в формировании и сохранении контроля над финансовыми потоками.

Теоретически есть два  способа преодоления этих системных  недостатков.

Первый способ – «наведение порядка», усиление внешнего контроля за соблюдением действующих правил и инструкций. Его результат очевиден – либо полная остановка функционирования бюджетной системы, поскольку большая часть действующих требований невыполнима или нерациональна, либо, что более вероятно, дальнейшее усиление неформальной автономии вплоть до полного исчезновения сколько-нибудь достоверной информации о реально происходящих процессах.

Второй, единственно реальный, способ – «оптимальная децентрализация» управления общественными финансами, которая подразумевает создание устойчивой заинтересованности и стимулов всех участников в достижении конкретных, измеримых, общественно значимых результатов. Бюджетная система должна быть единой, с точки зрения выполнения общепризнанных принципов и правил. Но управление бюджетными средствами должно быть децентрализовано, т.е. осуществляться самостоятельными и в определенной степени конкурирующими друг с другом администраторами бюджетных средств разных типов (органами власти, министерствами, учреждениями), вынужденными постоянно доказывать, что именно они обеспечивают наиболее прозрачное и эффективное использование средств налогоплательщиков для производства общественных услуг.

Для создания полномочных  и ответственных администраторов  бюджетных средств необходимо провести децентрализацию управления общественные финансами на трех уровнях.

Первый (макро) уровень –  это разграничение бюджетных  полномочий (прав, обязанностей, ресурсов) между уровнями бюджетной системы: федеральными, региональными и местными органами публичной власти, т.е. реформа межбюджетных отношений.

Второй (мезо) уровень –  разграничение (на каждом уровне бюджетной  системы) бюджетных полномочий между высшим органом исполнительной власти (правительством, администрацией), финансовым органом и «линейными» органами исполнительной власти (министерствами, ведомствами), т.е. реформа бюджетного процесса.

Третий (микро) уровень –  разграничение бюджетных полномочий внутри каждого органа исполнительной власти, между министерством, подведомственными ему службами и агентствами, государственными (муниципальными) учреждениями и иными организациями, непосредственно предоставляющими бюджетные услуги, т.е. реформа бюджетной сети.

Состояние бюджетной системы  РФ на сегодняшний день характеризуют  следующие параметры (см. таблицу 1.).

 

 

 

 

 

 

Таблица 1. Основные параметры  бюджетной системы Российской Федерации на 2011 год

Показатель	2009 год	2010 год	2011 год	2012 год	2013 год
Доходы, всего (млрд. рублей)	13 552,5	14 994,1	17 392,8	18 756,9	20 271,6
%% к ВВП	34,7	33,4	35,0	34,0	32,8
Федеральный бюджет	7 337,8	7 783,8	8 617,8	9 131,7	9 983,9
Бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ	3 789,2	5 251,1	5 884,7	6 440,3	7 049,3
- в том числе доходы без  учета межбюджетных трансфертов	1 656,4	2 409,3	3 416,1	3 740,2	4 114,2
Консолидированные бюджеты субъектов  РФ	5 923,6	5 832,0	6 157,7	6 428,6	6 963,0
- в том числе доходы без  учета межбюджетных трансфертов	4 437,5	4 665,1	4 965,2	5 438,9	6 024,5
Территориальные фонды обязательного  медицинского страхования	479,1	502,8	789,7	850,2	915,4
- в том числе доходы без  учета межбюджетных трансфертов	120,8	135,9	393,7	446,1	149,0
Расходы, всего (млрд. рублей)	16 330,6	17 575,7	19 217,9	20 441,2	21 762,3
%% к ВВП	41,8	39,1	38,7	37,0	35,2
Федеральный бюджет	9 660,1	10 212,4	10 385,1	10 844,6	11 749,1
- в том числе расходы без  учета межбюджетных трансфертов	6 386,7	6 290,3	6 759,8	7 198,2	7 913,0
Бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ	3 587,2	5 000,7	5 579,8	6 090,5	6 652,5
- в том числе расходы без  учета межбюджетных трансфертов	3 478,6	4 897,5	5 476,1	5 985,8	6 281,5
Консолидированные бюджеты субъектов  РФ	6 252,9	6 166,3	6 502,6	6 725,4	7 070,8
- в том числе расходы без  учета межбюджетных трансфертов	5 986,2	5 885,1	6 192,3	6 407,0	6 652,4
Территориальные фонды обязательного  медицинского страхования	479,1	502,8	789,7	850,2	915,4
Дефицит (-)/профицит (+), всего	-2 778,1	-2 581,6	-1 825,1	-1 684,3	-1 490,7
%% к ВВП	-7,1	-5,7	-3,7	-3,0	-2,4