Бюджетний дефіцит

3.2. Бюджетний дефіцит - сутність на напрямки його скорочення. Питання збалансованості бюджетів.

       Збалансованість бюджетів, які входять до складу бюджетної системи України, є  необхідною умовою фінансово-бюджетної  політики. Перевищення доходів над  видатками становить надлишок бюджету (профіцит). Перевищення видатків над доходами становить дефіцит бюджету. При визначенні розміру дефіциту бюджету кредити та позики в джерело доходів не враховуються. Граничний розмір дефіциту та джерела його покриття визначаються відповідно Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радами народних депутатів під час затвердження відповідних бюджетів. Покриття дефіциту бюджету здійснюється за рахунок внутрішніх державних позик, позик іноземних держав та інших фінансових інститутів. Рішення про залучення позик до Державного бюджету України в кожному конкретному випадку приймає Верховна Рада України.

       Розмір  внутрішніх республіканських позик  Автономної Республіки Крим встановлюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, а внутрішніх місцевих позик - обласними та міськими Радами народних депутатів, під час затвердження відповідних бюджетів і може уточнюватися під час внесення змін чи доповнень до них.

       Регулювання загального обсягу випущених внутрішніх позик здійснюється Верховною Радою  України в межах визначеного  законом граничного розміру внутрішнього державного боргу.

       В разі наявності дефіциту бюджету  в першу чергу фінансуються поточні  видатки. При затвердженні бюджету  граничний розмір дефіциту бюджету  не повинен перевищувати розмір видатків бюджету на розвиток.

       За  роки незалежності України Державний бюджет крім 1994 роки приймався з бюджетним дефіцитом.

       Дефіцит бюджету традиційно рахується головною проблемою бюджетної політики країни. Зрозуміло, Україна не виключення. Більше того, складається думка, що в Україні  цьому показнику приділяється найбільша увага. Не дивно, що в другому проекті Держбюджету на 1998 рік дефіцит значно скорочений в порівняні з першим: з 5,2 до 3,3 % від ВВП.

       Практично новий перерахунок урядом бюджетних  показників зроблений не випадково. Як відомо, парламент прийняв ряд рішень, які, з одного боку,  потребують додаткових видатків, з другого боку - зменшують поступлення в бюджет.

       Багато  економістів вважають що, бюджетний  дефіцит негативно впливає на платіжний баланс країни, призводить до значного збільшення процентних ставок за кредит і зниженню внутрішніх інвестицій. Одночасно росте зовнішній борг країни, знижується курс національної валюти, що обумовлює скорочення експорту і ріст імпорту. Але так рахують не всі. Наприклад неокейнсіанці відстоюють позицію, згідно якого бюджетний дефіцит корисно впливає на економіку країни.

       Так чи інакше, якщо дефіцит бюджету - хвороба, то в вялотекучій формі вона супроводжує  економіку багатьох країн. Наприклад, в країнах Західної Європи цей  показник коливається від 2,5% до 6% ВНП. В Японії цей показник складає біля 4%. В США - 2-3%. І нічого страшного - економіка в цілому в усіх цих країнах успішно розвивається. Хоча чергові заперечення проти “безпорядку” обов’язково виказуються. Доречі, американський досвід боротьби з дефіцитом дуже показний. Із 40 фінансових років тільки два - 1960 і 1969 були відмічені невеликим профіцитом-перевищенням доходів над видатками, а інші з дефіцитом.

       Дефіцит федерального бюджету США в 1982 році перевищив 127 млрд.дол.,  а в наступному  році досяг 208 млрд.дол. (6,3% ВНП). В битву з новоявленим ворогом нації дружно ринулись і президент, і конгресмени, і сенатори.¹

       Розбіжності були виявлені після - особливо коли стало  очевидним, що одною з головних причин стрімкого росту дефіциту можна  рахувати воєнні видатки. Тут же почались і “оборотні” нападки-на систему соціального страхування. Масштаби соціальних видатків і справді виросли швидко, але “спихнути” на них зростання дефіциту  не вдалося.

       Таким чином, загальні дефіцити кожного року продовжували перевищувати 200 млрд.дол. Тривогу забила  наука і суспільство. Конгрес від розмов круто перейшов до справи. Появився спільний проект закону представників обох палат про збалансування бюджету і надзвичайні заходи по контролю за зменшенням розмірів дефіциту, пізніше названий Законом Гремма-Радмена-Холлінгса. Він складався з вимог до органів виконавчої і законодавчої влади в процесі розробки і затвердження чергових проектів бюджету забезпечити до 1991 року повну ліквідацію бюджетного дефіциту за рахунок поступового зменшення його розмірів.

       Були  намічені конкретні цифри зниження і передбачений спеціальний механізм для цього процесу. В випадку, коли б намічений дефіцит перевищив  контрольну цифру, починала діяти умова  “автоматичного” скорочення видатків бюджету на дану суму, розділену порівно між воєнними і невоєнними видатками.

       Однак даний закон визвав різкі протести і в адміністрації і в конгресі. Вже на наступний день після підписання закону президентом одним із членів палати представників подав протест  спочатку в окружний, а потім і в Верховний суд про поняття “автоматичне” скорочення. Рішення суду було таке: закон порушує фундаментальне положення про розподіл повноважень між різними гілками влади, оскільки скороченням повинно займатися Адміністративно-бюджетне управління (АБУ) і Головне контрольно-фінансове управління (ГКФУ), а право скорочення видатків належить конгресу.

       В результаті з закону був вийнятий механізм, який забезпечував точне  виконання його вимог. Тому до кінця 1987 року прийшлося прийняти другий, більш реальний варіант цього ж закону, який планував ліквідацію бюджету до 1993 фінансового року шляхом скорочення планових видатків. Але закон в новій редакції так і залишився не виконаний - в першу чергу із-за небажання адміністрації Рейгана скорочувати воєнні видатки.

       Тому  в 1990 році конгрес прийняв ще один закон “Про виконання бюджету”. Його ціль була в законодавчому обмеженні  росту видатків і зменшенні обмеженого росту доходів бюджету. Діяти  він повинен був до 1995 року, потім  його пролонгували до 1998 року.

       Всі федеральні видатки почали ділитися на дві частини - прямі (обов’язкові) і дискреційні. Прямі видатки  регламентуються постійно діючим законодавством (програми медичного обслуговування, допомога по безробіттю), дискреційні, тобто які залежать від  конкретного положення в економіці, повинні кожний рік розглядатися і затверджуватися конгресам (наприклад видатки на зарплату державним службовцям). Обмеження накладались на дискреційні видатки. По дискреційним статтям кожний рік вводились ліміти.

       В випадку, коли видатки по дискреційних статтях перевищують ліміт, приводиться в дію механізм секвестування - рівномірного зменшення видатків і асигнувань по цих статтям, за виключенням спеціально оговорених. АБУ повинно провести розрахунки, які б показували необхідність (або відсутність необхідності) секвесту, і представити про це доклад президенту і конгресу. Такі ж самі розрахунки повинно самостійно провести Бюджетне управління при конгресі, а при розходженнях в результатах директор АБУ повинен пояснити причини.

       На  основі розрахунків АБУ президент видає указ про секвестування, а ГКФУ провіряє відповідність проводимих дій законодавству. Кожний рік АБУ готовить три доклади про секвестування: попередній - в момент представлення бюджетного проекту в конгресі, поточний - в кінці серпня і заключний - до завершення сесії конгресу восени.

       З трьох спроб конгресу (1985,1987 і 1990 рр.) створити дійовий законодавчий механізм зменшення розмірів бюджетного дефіциту тільки третя спроба  була найбільш реальною. Правда і після 1990 року дефіцит продовжував рости. Потім настало різке скорочення бюджетного дефіциту в  1996 році, що пояснюється вмілим фінансовим плануванням адміністрації Клінтона, ну  і, звичайно, зменшення воєнних видатків. А в даний час навіть прийнята програма скорочення дефіциту бюджету до нуля.²

       Звичайно, Україні ще далеко до подібних успіхів. Але більш ніж очевидно: американський  досвід боротьби з дефіцитом бюджету  може бути дуже доречним в справі будівництва  власної системи регулювання  державних фінансів. Тому що дане явище ні в якій мірі не потерпить хаотичності, непрофесіоналізму і популізму при прийнятті таких рішень.

       Що  стосується збалансованості бюджетів, то доходна і видаткова частина  бюджетів визначаються в основному  затверджуваними парламентом нормами. Це означає, що державні органи створюють систему бюджетів, основною умовою існування якої має бути гармонія між доходною та видатковою сторонами бюджетів, тобто рівновага. Передача обов’язків і відповідальності місцевими органами влади має супроводжуватись забезпеченням цих органів відповідними фінансовими ресурсами. З правової точки зору про відповідність між зв’язками та фінансовими ресурсами можна говорити тоді, коли обов’язки супроводжуються правами та компетенціями на використання джерел доходів. Ці компетенції можуть визначатися по-різному - від прав на використання ресурсів до нормативних компетенцій, тобто прав щодо встановлення податків. Місцеві органи влади повинні мати юридично закріплені джерела доходів, достатні для покриття обов’язкових видатків. Це, звичайно, не означає, що місцеві органи влади можуть мати можливість виконувати тільки обов’язкові функції. Може бути ситуація, за якої місцеві органи влади мають на своїх рахунках необхідні фінансові кошти, але не мають відповідних прав щодо їх використання. Існує небезпека, що чіткий розподіл обов’язків і ресурсів зменшить самостійність місцевих органів влади. Однак така небезпека не означає зв’язку між збалансованим бюджетом та недостатньою самостійністю. Збалансована система доходів і видатків має забезпечувати відповідний рівень самостійності місцевих органів влади як у видатковій, так і в доходній частині.

       Закладання  в українському законодавстві принципів  збалансованості бюджетів, зокрема, місцевих бюджетів було спричинено загальною  складною фінансовою ситуацією та інфляцією. Однак за відсутності протягом років достатніх власних місцевих доходів прийняте положення фактично обмежувало самостійність регіонів, змушуючи їх скорочувати видатки. Цю ситуацію не можна вважати за правильну. В багатьох випадках намір самостійності місцевих органів влади може залишитися лише декларативним, підкреслюючи також теоретично визнану регіональну самостійність територіального планування.

       За  умови, що місцеві органи влади повинні  мати у своєму розпорядженні гарантовані  законом ресурси для виконання своїх обов’язків, треба прийняти тезу про необхідність вирівнювання фінансово-економічних можливостей регіонів країни. Якщо видатки в межах регіону, що надає послуги, та обсяг доходів неможливо врівноважити, координуючу роль можуть виконувати відповідні дотації. З метою забезпечення ефективності та справедливості це мають бути конкретні та доповнюючі дотації з урахуванням поділу коштів між рівнями влади відповідно до їх часток у доходах. Однак забезпечення ресурсами для ліквідації диспропорції в економічному розвитку та рівні життя не повинно зменшувати прагнення місцевих органів влади до економії видатків і заходів до пошуку нових і збільшення продуктивності існуючих джерел доходів. Збільшення ресурсів як результат діяльності місцевих органів влади ніколи не повинно призводити до автоматичного їх передавання вищому рівню або до зменшення дотації чи субвенції.³

       Все це стосується збалансованості бюджетів, і зокрема, місцевих бюджетів. Крім структури доходної та видаткової сторін бюджету та прав місцевих органів влади у цій сфері, важливе значення мають питання процедури збалансування місцевих бюджетів, тому що правила складання та затвердження бюджету та інші суттєві норми визначають, хто і в якому обсязі затверджуватиме квоти доходів і видатків місцевого бюджету. Крім компетенції, неабияке значення тут має послідовність затвердження, тобто питання процедури. З огляду на принцип самоврядування найкращим є рішення, за якого органи держави заздалегідь затверджують обсяги дотацій і субвенцій, а місцеві органи влади, маючи певні права у визначенні обсягу видатків, остаточно затверджують доходну і видаткову частини бюджету. Таким чином, акт затвердження місцевого бюджету набуває реального значення. Розуміючи необхідність певних обмежень свободи діяльності місцевих органів влади, слід зазначити, що значення затвердження місцевих бюджетів залежить від того, чи мають місцеві органи влади права і які вони у визначенні доходної та видаткової сторін бюджету.

ВИСНОВКИ

      Існування ситуації, коли має місце перевищення витрат держави над ц доходами, зумовлює постійну її турботу про поліпшення цього співвідношення і в ідеалі збалансування витрат з доходами. Конкретні шляхи держави в цьому напрямі можуть бути різними, але у результаті зводяться до можливостей зростання доходів та їх скорочення. Наведемо і досить "оригінальний" висновок: "... Якщо існує дефіцит бюджету, тоді держава повинна додатково друкувати гроші або отримувати їх в позику від населення.