Казначейская система

В настоящее время действуют  следующие инструктивные документы  Минфина России по бухгалтерскому учету  в части бюджетных средств:

Инструкция по бухгалтерскому учету исполнения бюджетов, утвержденная приказом Минфина России от 17 февраля 1999 г. № 15н. Инструкция содержит единый план счетов бухгалтерского учета исполнения бюджетов;

Инструкция по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях, утвержденная приказом Минфина России от 30 декабря 1999 г. № 107н. Инструкция содержит план счетов бухгалтерского учета в  бюджетных учреждениях.

Эти документы формируют  в соответствии с Бюджетным кодексом государственную учетную политику для всех исполняющих бюджет органов  и бюджетных учреждений.

Таким образом, бухгалтерский  учет исполнения бюджетов и учет в  бюджетных учреждениях ведется  по двум различным планам счетов, утвержденным Минфином РФ.

Кроме того, существующий в  настоящее время бюджетный учет не  обеспечивает учет всех объектов сектора государственного управления, например, непроизведенных активов и государственной казны, и всех операций по исполнению бюджета по единой методологии.

В целях обеспечения прозрачности бухгалтерского учета единый план счетов должен основываться на бюджетной классификации, что следует закрепить в Бюджетном  кодексе.

В настоящее время бюджетная  классификация детально урегулирована  Федеральным законом от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации  Российской Федерации». Изменения в  бюджетную классификацию, в соответствии с действующим законодательством, вносятся федеральными законами. Мы поддерживаем мнение международных консультантов  и специалистов Минфина России о  том, что закон о бюджетной  классификации является техническим  и должен либо утверждаться как приложение к бюджету, либо бюджетная классификация  должна утверждаться приказом Министра финансов России, как это делалось в советский период.

Кроме того, в Федеральном  законе от 24 декабря 2002 г. № 176-ФЗ «О федеральном  бюджете на 2003 год» наряду с понятиями  «функциональная классификация  расходов» и «экономическая классификация  расходов» используются понятия  «функциональная структура расходов»  и «экономическая структура расходов», а вместо понятия «ведомственная классификация расходов» используется понятие «ведомственная структура  расходов».  В Федеральном законе «О бюджетной классификации Российской Федерации» и действующей редакции Бюджетного кодекса слово «структура»  применительно к бюджетной классификации  не использовалось.

В основе любой классификации  лежат определенные основания, позволяющие  разделить некую совокупность на группы, подгруппы и так далее. В случае если те или иные виды расходов группируются по ведомствам, какие-либо основания для распределения  расходов по группам, подгруппам и так  далее отсутствуют, поэтому правильнее говорить именно о структуре расходов. Термин «структура» уже используется в действующем законодательстве применительно к системе органов  федеральной власти в Указе Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1176 «О системе  федеральных органов исполнительной власти» и в Указе Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных  органов исполнительной власти».

Единый план счетов должен охватывать как все уровни бюджетной  системы Российской Федерации, так  и все объекты учета - финансовые и нефинансовые активы и пассивы  государства и муниципальных  образований. При этом следует исходить из того, что в состав бюджетной  системы входят и государственные внебюджетные фонды, а так называемые внебюджетные средства бюджетных учреждений должны являться составной частью доходов и расходов бюджетов всех уровней. Кроме того, единый план счетов должен обеспечивать применение в бюджетном учете метода начисления.

Наиболее просто решена задача применения единого плана счетов и единой методологии бухгалтерского учета, как в органах казначейства, так и у получателей бюджетных  средств во Франции, где работники  отделений казначейства выполняют  функции бухгалтеров в организациях и в учреждениях публично-правового  сектора и в местных органах  власти. В отделениях казначействах  Франции сосредоточена вся информация бухгалтерского, экономического и финансового  характера, что позволяет весьма эффективно выполнять функции текущего контроля – внешнего аудита - по отношению  к местным органам власти, организациям и учреждениям публично-правового  сектора и государственных финансовых учреждений. В России, как известно, имеется опыт организации централизованных бухгалтерий в бюджетной сфере.

Консультанты МВФ рекомендуют  для разработки единого плана  счетов использовать новую многоуровневую структуру кодов, включающую: код  организации, код фонда, код валюты, код вида операции, код счета, другие классификационные коды.

Применение единого плана  счетов потребует разработки и утверждения  соответствующей инструкции, устанавливающей  единые правила (стандарты) учета, вплоть до типовых бухгалтерских проводок, для всех секторов бюджетного учета. Единый план счетов должен обеспечивать возможность использования в  бюджетной системе метода начисления, а также полный учет всех финансовых и нефинансовых операций.

Как показывает мировой опыт, переход к методу начисления достаточно длителен. Лишь несколько стран (Австралия, Новая Зеландия и Великобритания) используют его полностью, остальные  применяют так называемые модификации  метода начисления. Модификации метода начисления различаются по степени  охвата отдельных групп активов  и пассивов:

охватывает операции только с текущими финансовыми активами и текущими пассивами;

охватывает еще и долгосрочные активы и пассивы.

Полное использование  метода начисления должно охватывать и операции с нефинансовыми активами, в том числе, например, отнесение  на расходы уменьшение стоимости  нефинансовых активов - их амортизацию.

Для России в качестве первого  шага в процессе перехода от кассового  метода к методу начисления консультанты Международного валютного фонда рекомендуют ввести учет дебиторской и кредиторской задолженности, затем включить в систему бухгалтерского учета финансовые активы и другие пассивы.

Важным элементом бухгалтерского учета является Главная книга  казначейства, которая, в соответствии со ст. 256 Бюджетного кодекса, ведется  на основе плана счетов. В Главной  книге Федеральное казначейство должно регистрировать все операции, связанные с поступлением в федеральный  бюджет доходов и поступлений  из источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также с  санкционированием и финансированием  расходов федерального бюджета. Для  формирования Главной книги Федеральное  казначейство ведет сводный реестр получателей средств федерального бюджета. В органах федерального казначейства должны иметься, соответственно, реестры (справочники) получателей и распорядителей средств федерального бюджета.

По мнению консультантов  МВФ в Главной книге казначейства должны вестись счета всех получателей бюджетных средств и записи в Главную книгу должны производиться без отставания на всех этапах расходования средств: обязательства, контроль, выписка платежного поручения.

Требования к изменению/дополнению нормативного обеспечения работы органов  федерального казначейства в части  бухгалтерского учета в бюджетной  системе РФ сформулированы в пункте 9 Формализации требований к изменению/дополнению нормативной базы для работы органов  ФК по исполнению бюджетов в условиях АС ФК.

 

Учет средств федерального бюджета

В соответствии с Концепцией функционирования единого счета  Федерального казначейства Минфина  России по учету доходов и средств  федерального бюджета, утвержденной распоряжением  Правительства РФ от 23 января 2000 г. № 107-р, одной из главных стадий формирования системы казначейского исполнения федерального бюджета является создание единого счета Федерального казначейства Минфина России по учету доходов  и средств федерального бюджета (ЕКС) с целью централизации учета  и оптимизации движения потоков доходов и средств федерального бюджета.

Концепция предусматривает, что ЕКС представляет собой счет Федерального казначейства, открытый в учреждении Банка России, на котором  аккумулируются средства федерального бюджета и отражаются операции органов  государственной власти по исполнению бюджета. В условиях ЕКС принципиальными  являются следующие моменты:

централизация доходов и  расходов федерального бюджета на ЕКС, открытом ГУФК;

ежедневное отражение  в Главной книге казначейства операций по доходам и расходам федерального бюджета, произведенных на уровне УФК.

В ст. 244 Бюджетного кодекса  законодательно закреплено право открытия и закрытия счетов федерального бюджета  и определение их режима за Федеральным  казначейством. В данной статье имеется  и упоминание о едином счете Федерального казначейства. Таким образом, ГУФК вправе самостоятельно устанавливать порядок  функционирования ЕКС.

Функционирование ЕКС  могут обеспечить нормативные документы, устанавливающие:

порядок взаимодействия Центрального банка РФ и Федерального казначейства в условиях ЕКС;

порядок учета доходов  и расходов федерального бюджета  в органах федерального казначейства в условиях ЕКС;

порядок открытия и ведения  лицевых счетов для учета операций по доходам и расходам федерального бюджета.

В условиях ЕКС, в соответствии с Положением о федеральном казначействе, казначейство сможет обеспечивать ежедневное информирование Министра финансов РФ о результатах выполнения федерального бюджета, иных финансовых операциях Правительства РФ, о наличии временно свободных средствах федерального бюджета.

Требования к изменению/дополнению нормативного обеспечения работы органов  федерального казначейства в части  функционирования единого счета  федерального казначейства сформулированы в пункте 10 Формализации требований к изменению/дополнению нормативной  базы для работы органов ФК по исполнению бюджетов в условиях АС ФК.

3.3 Отчетность об исполнении бюджета

Законодательные нормы подготовки, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении федерального бюджета  установлены Главой 27 Бюджетного кодекса.

Ст. 263 Бюджетного кодекса  определено, что отчеты формируются  по единой методологии, устанавливаемой  Правительством РФ. Согласно этой же статье Бюджетного кодекса Правительство  РФ представляет ежеквартальные и годовой  отчеты об исполнении федерального бюджета  в Федеральное собрание и в  Счетную палату РФ.

Постановлением Правительства  РФ от 15 сентября 2000 г. № 695 «Об утверждении  Положения о представлении в  Правительство Российской Федерации  ежеквартальной и годовой отчетности об исполнении федерального бюджета» установлен порядок представления  в Правительство РФ Минфином РФ отчетности об исполнении федерального бюджета, состав отчетности и сроки представления. Предусмотрено, что отчетность об исполнении федерального бюджета представляется по формам, утвержденным Минфином РФ. Министерство имущественных отношений РФ в  сроки, установленные для представления  годовой отчетности об исполнении федерального бюджета, должно направлять в Правительство  РФ перечень юридических лиц, имеющих  федеральное имущество, учтенное в  реестре федерального имущества.

В отчетность включаются:

а) бухгалтерский баланс исполнения федерального бюджета;

б) отчет об исполнении федерального бюджета по доходам (по кодам бюджетной  классификации) и расходам (по функциональной, ведомственной и экономической  классификациями расходов, кроме  отчета за 1 квартал, который формируется  в соответствии с функциональной классификацией);

в) пояснительная записка.

Бухгалтерский баланс исполнения федерального бюджета отражает данные об исполнении федерального бюджета  за отчетный период и предшествующие годы по счетам бухгалтерского учета единого плана счетов бухгалтерского учета исполнения бюджетов, утвержденного Минфином РФ. Бухгалтерский баланс содержит следующую информацию:

доходы и расходы бюджета, доходы и расходы средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;

средства бюджета на счетах в кредитных организациях;

бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств, подтвержденные обязательства бюджета;

источники финансирования дефицита бюджета;

обязательства по предоставленным  средствам из бюджета на возвратной основе;

расчеты, возникающие в  ходе исполнения бюджета;

результаты исполнения бюджета.

В отчете об исполнении федерального бюджета отражаются:

а) показатели сводной бюджетной  росписи федерального бюджета;

б) финансирование расходов федерального бюджета;

в) кассовое исполнение федерального бюджета.

Отчет об исполнении федерального бюджета составляется на основании  данных бухгалтерского учета о кассовом исполнения федерального бюджета органами федерального казначейства и отчетов  главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств.

Отчет об исполнении федерального бюджета представляется в Правительство  РФ одновременно со следующими отчетами:

а) о расходовании средств  резервных фондов Правительства  РФ и резервного фонда Президента РФ;

б) о предоставленных Минфином РФ бюджетных ссудах, бюджетных кредитах и их погашении;

в) о предоставленных государственных  гарантиях;

г) о внутренних и внешних  заимствованиях по видам заимствований;

д) о состоянии внутреннего и внешнего долга Российской Федерации на первый и последний день отчетного периода;

е) о выполнении сметы доходов  и расходов бюджетных учреждений по доходам от предпринимательской  и иной приносящей доход деятельности.

Пояснительная записка содержит анализ исполнения федерального бюджета  за отчетный период и методику составления  отчетности. Анализ исполнения федерального бюджета по расходам основывается на данных о финансировании расходов из федерального бюджета.