Методы финансового планирования и прогнозирования

Финансовая помощь от других бюджетов подлежит учету в  ме¬стном бюджете, яв-ляющимся получателем средств, но не считается собственным доходом местных бюдже-тов. Оказание финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету может быть осуществлено в следующих формах:

— предоставление из фондов финансовой поддержки муници¬пальных образований субъектов Российской Федерации, созда¬ваемых в бюджетах субъектов Российской Феде-рации, финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспе-ченности муниципальных образований с целью обеспечения фи¬нансирования минималь-ных государственных социальных стан¬дартов, ответственность за финансирование кото-рых возложена на органы местного самоуправления;

— предоставление субвенций  на финансирование отдельных целевых  расходов.

Муниципальное образование — получатель финансовой помо¬щи из бюджета субъ-екта Российской Федерации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспе-ченности не имеет права :

— ставить муниципальных  служащих, финансируемых за счет средств  местного бюджета, в лучшие условия  по сравнению с го¬сударственными служащими учреждений субъектов Российской Федерации;

— предоставлять бюджетные  кредиты юридическим лицам в  размере, превышаю-щем 3% расходов местного бюджета;

— предоставлять муниципальные  гарантии в размере, превы¬шающем 5% расходов местного бюджета.

К регулирующим доходам  относятся федеральные и регио¬нальные  налоги и иные платежи, по которым  на определенный срок устанавливаются  нормативы отчислений в местные  бюджеты по разным видам таких  доходов. Нормативы отчислений опреде¬ляются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Рос¬сийской Федерации, который пе-редает регулирующие доходы, ли¬бо законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.

Размер предоставленных  налоговых кредитов, отсрочек и рас¬срочек по уплате нало-гов и иных обязательных платежей в бюд¬жет полностью  учитывается в доходах местного бюджета.

К собственным доходам  относятся местные налоги и сборы, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе, доходы от использования и продажи имущества, нахо-дя¬щегося в муниципальной собственности, доходы от платных услуг, оказываемых орга-нами местного самоуправления и бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного само¬управления, штрафы, конфискации, компенсации, а также средст¬ва, полученные в возмещение вреда, причиненного муниципаль¬ным образованиям, доходы от проведения муниципальных денеж¬но-вещевых лотерей и т.п. В местный бюджет также поступают ассигнования на финансирование отдельных делегированных государственных полномочий, федеральных законов и законов субъек¬тов Российской Федерации, а также иные неналоговые доходы, такие, как не менее 10% доходов от приватизации гос-ударственно¬го имущества, находящегося на территории муниципального обра¬зования, платежи за пользование недрами и природными ресурса¬ми, устанавливаемые в соответ-ствии с федеральным законодатель¬ством и др.

С позиции муниципального управления целесообразно также  использовать класси-фикацию доходов  на постоянные и непостоян¬ные доходы. Постоянные средства склады-ваются из налогов и сборов, регулярно взимаемых  в пользу муниципального образова-ния, значительной части поступлений от услуг муниципальных служб, арендной платы от использования имущества, рентных платежей за пользование недрами и природными ресурсами и др. К непостоянным средствам муниципального образования относятся заемные средства, полученные местными сообществами для фи¬нансирования инвестиционных расходов.

В бюджете средства местных  сообществ классифицируются на функциональные и инвестиционные поступления. Поступления, внесенные в функциональную часть  местного бюджета, направля¬ются на покрытие соответствующих расходов функциональной части бюджета. Превышение функциональных поступлений над функциональными расходами представляет собой самостоятельный источник доходов для инвестиционной части местного бюджета. Собственно инвестиционные поступления местных бюджетов пред-ставляют собой доходы, предназначенные для финансирования капитальных вложений. Они включаются в доходы инвестицион¬ной части местного бюджета. Инвестиционные поступления разде¬ляются на три категории средств: отчисления с доходов функциональ-ной части местного бюджета, займы и государственные субвенции. Как правило, налого-вые поступления, относимые в до¬ходные статьи инвестиционной части бюджета на прак-тике не имеют большого значения, поскольку они представляют доходные статьи функ-циональной части местного бюджета. Однако некото¬рые виды налоговых поступлений часто имеют целевой инвестици¬онный характер. Так, средства от земельного налога могут на¬правляться на оплату капитальных затрат по повышению плодо¬родия муниципальных земель сельскохозяйственного назначения.

Представительные органы местного самоуправления могут вво¬дить местные налоги и сборы, устанавливать  размеры ставок по ним и предоставляют  льготы по их уплате в пределах прав, пре¬доставленных налоговым законодательством Российской Федера¬ции. Внесение изменений и дополнений в правовые акты предста¬вительных органов местного самоуправления о местных налогах и сборах, предполагающих их вступление в силу в те-чение текущего финансового года, допускается только в случае внесения соответ¬ствующих изменений и дополнений в правовой акт представитель¬ного органа местного самоуправления о местном бюджете на те¬кущий финансовый год. Принятые решения подлежат официаль¬ному опубликованию не менее чем за один месяц до вступления их в силу.

Правовые акты представительных органов местного само¬управления  о внесении из-менений и дополнений в налоговое зако¬нодательство  в пределах компетенции органов  местного само¬управления, вступающие в силу с начала очередного финансового  года, должны приниматься до утверждения местного бюджета на очередной финансовый год.

В случае необходимости, население муниципального образова¬ния может непосред-ственно принимать  решения о разовых добро¬вольных  сборах средств граждан в соответ-ствии  с уставом муни¬ципального образования. Собранные средства могут использовать¬ся исключительно по целевому назначению. Органы местного са¬моуправления обязаны ин-формировать население муниципального образования об использовании собранных средств.

Несмотря на большое число местных доходов, их, однако, нельзя считать взаимоза-меняемыми. Можно выделить следующие основные принципы их использования :

— по мере возможности, для  финансирования текущих расхо¬дов  следует использо-вать налоги, поступления  от платежей и лишь в отдельных случаях для капитальных за-трат;

— для капитальных  затрат целесообразно использовать, суб¬сидии, займы, налоги для финансирования капитальных затрат использовать нежелательно.

Данные принципы финансирования капитальных и текущих затрат проистекают из оценочного суждения, что граждане, про¬живающие на территории данной администра-тивной единицы, должны покрывать Затраты лишь на те функции местных органов вла-сти, которые им необходимы, и не должны возмещать их в том случае, если эти функции им не нужны. Поэтому при решении вопроса о финансировании того или иного проекта особенно важ¬но оценивать срок пользования этими активами.

Долгосрочные займы  пригодны для целей капитальных  затрат местных органов вла-сти. Это происходит потому, что капитальные  затраты будут удовлетворять запросы насе-ления в течение дли¬тельного времени, а погашение займа и выплата процентов по не¬му будут осуществляться из средств налогообложения также в те¬чение длительного времени.

Использование займов для  целей погашения текущих затрат местных органов власти нежелательно, так как подобная политика приводит к перекладыванию здравствующими гражданами бреме¬ни выплат на будущие поколения, которые, в отличие от них, уже не смогут воспользоваться благами этих займов. Если займы ис¬пользуются для оплаты те-кущих расходов, размеры последних могут стать чрезмерными, поскольку население мо-жет поддаться соблазну и проголосовать за более высокий уровень расходов, за которые им при жизни расплачиваться не придется.

Текущие налоги и платежи малопригодны для капитальных затрат местных органов власти с той точки зрения, что граждане будут вынуждены полностью взять на себя бремя расходов по ус¬лугам, преимуществами которых смогут воспользоваться только будущие поколения. Если при осуществлении капитальных затрат используется статья налогов и платежей, то объем этих расходов может быть слишком мал, поскольку население может не захотеть полностью оплачивать проекты, непосредственные преимущества от которых будут невелики.

Однако существуют случаи, когда займы являются приемле¬мым источником финан-сирования текущих расходов.

Затраты местных органов  власти обычно производятся по дос¬таточно  стабильному графику в течение  всего года, в то же время поток  поступлений в местный бюджет может быть менее регулярен и зависит от множества факторов. В целом в течение года следует или уравновешивать свои активы и пассивы на текущих счетах, или иметь небольшое по-ложительное сальдо для того, чтобы по¬крывать капитальные затраты. Поэтому кратко-срочные займы, практикуемые местными органами власти для компенсации нерегулярно-го поступления платежей, вполне оправданы.

Кроме того, время от времени  местному органу власти прихо¬дится  идти на непред-виденные расходы. Например, возмещение ущерба от эпидемии, крупного пожара, аварии и других бедствий. Серьезное чрезвычайное происшествие может потребовать значи¬тельных непредусмотренных расходов на поддержание порядка силами милиции.

Подобные чрезвычайные расходы могут финансироваться  за счет использования чрезвычайных способов. Конечно, с финансо¬вой точки зрения оптимальным было бы фи-нансирование чрезвы¬чайных расходов за счет специально накопленных фондов, но в условиях постоянного бюджетного дефицита большинства муни¬ципалитетов и достаточно высокой инфляции на практике данный способ используется нечасто. Кроме того, со-здание таких фондов означает уменьшение средств, выделяемых на текущие социальные расходы, что далеко не всегда приемлемо. Более целесообразным представляется создание специальных фондов на уровне субъекта Федерации или на уровне объединения му-ниципалитетов при условии, что средства фондов, собранных за счет муниципалитетов, будут предоставляться последним в виде безвозвратных субвенций при возникновении необходимости в чрезвычайных расходах. К сожалению, в настоящее время на практике данный способ труд¬ноосуществим в виду недостаточного объема доходов местного са-моуправления при большом объеме чрезвычайных расходов.

Кроме того, при нехватке средств в фондах для финансирова¬ния  всего необходимого объема чрезвычайных расходов порядок перераспределения ресурсов может вызвать множество конфлик¬тов и споров. Возможно, выходом из положения могло бы быть заим-ствование необходимого объема финансовых ресурсов субъек¬том Федерации на рынке. Стоимость такого привлечения средств была бы ниже, чем если бы муниципалитеты осуществляли само¬стоятельные заимствования. Однако следует учитывать, что уча¬стие органов местного самоуправления в таких фондах может быть только добровольным.

Другим чрезвычайным источником может быть продажа муниципального имуще-ства, но с точки зрения эффективной муниципальной политики, данный способ может быть рекомендован толь¬ко в том случае, если отчуждается высоко ликвидное имущество или ценные бумаги, которые покупались специально с целью их дальнейшей перепродажи. Продажа же части необходимого муни¬ципального имущества с целью приобретения другого муници¬пального имущества нерациональна в том числе и потому, что срочная продажа недостаточно ликвидного имущества практически всегда осуществляется по цене ниже рыночной.

Если местные органы власти не располагают полномочиями по немедленному уве-личению ставок налогообложения, а вышестоя¬щий уровень  управления не оказал необхо-димой  помощи, остается единственная возможность  — привлечь займ для покрытия не-предвиденных расходов.

При использовании займов на эти иные цели следует учиты¬вать, что увеличение доли заемных средств  в местном бюджете приводит к  существенному увеличению рисков, связанных  с изме¬нением рыночной конъюнктуры. Кроме того, большинство займов и кредитов выдается на жестких условиях соблюдения схемы погашения основной долга и регулярной уплаты процентов. Такие ограничения уменьшают возможности оперативно-го управления финансовыми потоками муниципального образования, так как вы¬нуждают в первую очередь направлять доходы на выполнение обязательств перед кредиторами, а не перед населением.

Эффективная финансовая политика в муниципальном образо¬вании будет затруднена, если местные органы власти не имеют возможности самостоятельного гибкого ис-пользования местных налогов . Местные налоги позволяют регулировать количество и качество предоставляемых услуг в зависимости от пожеланий ме¬стного населения, путем изменения размера поступлений, регули¬руя ставки налогообложения. Если местные орга-ны власти будут рассчитывать исключительно на получение субсидий, то средства могут расходоваться неэффективно, а ответственность за некачественные услуги будет перекла-дываться на вышестоящие уровни власти за, якобы, недостаточное финансирование. Местные поли¬тические деятели, чиновники и избиратели обычно гораздо более осмотри-тельно расходуют средства, собранные на местах, нежели средства, полученные со сторо-ны.

Местные органы власти несут  ответственность за развитие ме¬стной инфраструктуры. Очевидно, что такое обустройство благо¬творно влияет на деловую активность в обустраи-ваемых районах, и поэтому для целей обеспечения развития часто рациональнее вводить плату за обустройство территорий путем осуществления разовых платежей, например, путем установления сбора за благоустройство, чем использовать займы или налоговые доходы, сбор станет платежом за первоначальные капиталовложения. Может показаться, что введение такого сбора перекладывает все рас¬ходы на обустройство на те предприятия, которые изначально ве¬ли свою деятельность, но на самом деле расходы на обустройство будут возмещены собственникам через увеличение стоимости их имущества, в результате обустройства территорий.

При этом важно устанавливать  сборы таким образом, чтобы использование  разных сборов на обустройство для различных районов не сдерживало освоение новых площадей и не переориен¬тировало деловую активность в те районы, где установлены более низкие сборы за обустройство. Одним из путей решения могло бы быть использование повы-шенных сборов на обустройство для вновь открываемых предприятий в уже освоенных районах.