Межбюджетные отношения - организация и совершенствование

        Обеспечение конкуренции  между регионами и муниципалитетами за инвестиции при недопущении конкуренции в налоговой сфере является важным направлением повышения эффективности МБО. Однако такая конкуренция не является аналогом конкуренции в частном секторе экономики. Региональные власти могут конкурировать за привлекаемый капитал, но не за счет предоставления налоговых льгот. На наш взгляд, очевидно, что конкуренция между регионами, а также между местными властями в сфере налогообложения и платы за загрязнение окружающей среды недопустима в условиях значительной дифференциации бюджетной обеспеченности и острой нехватки финансовых ресурсов, в том числе инвестиционных.

        Повышение эффективности  системы предоставления межбюджетных трансфертов является одним из важнейших  направлений совершенствования  межбюджетных отношений. Трансферты выполняют три функции. С их помощью одним территориальным образованием обеспечивается компенсация расходов, от которых получают преимущества другие территориальные образования, т.е. компенсация экстерналий (внешних эффектов). Трансферты обеспечивают выравнивание уровня общественных благ (бюджетных услуг), предоставляемых территориальными властями своим жителям, а также являются следствием сбора основных налогов на федеральном уровне, осуществляемом в целях оптимизации общенациональной налоговой системы.

        Важной задачей  совершенствования системы межбюджетных трансфертов является обеспечение  инвестиционной направленности этой системы, что означает:

        - достижение баланса между текущей финансовой помощью в форме трансфертов из ФФПР и капитальной финансовой поддержкой из Фонда регионального развития для усиления инвестиционной составляющей по сравнению с текущей финансовой помощью;

        - совершенствование законодательных основ и методического обеспечения заемной деятельности региональных и местных бюджетов в целях аккумулирования ресурсов на их развитие;

        - выработку механизмов стимулирования субфедеральных и муниципальных органов власти по укреплению собственной доходной и бюджетной базы для целей инвестиционного использования. Прежде всего, речь идет о повышении эффективности управления объектами собственности, находящейся в ведении региональных властей и муниципалитетов, и росте на этой основе доходов их бюджетов.

        Преимущественное  направление развития системы трансфертов - предоставление целевой финансовой помощи в виде субвенций и субсидий. Однако при значительных различиях в налоговых потенциалах регионов неизбежно сохранение нецелевой финансовой помощи в виде дотаций, обеспечивающих выравнивание регионов по уровню бюджетной обеспеченности.

        Совершенствование распределения налогов между  уровнями бюджетной системы должно обеспечивать не только перераспределение  налогов, но и увеличение доходных бюджетов всех уровней. В последние годы в  силу объективных причин произошло  перераспределение совокупных налоговых поступлений в пользу федерального бюджета. Соответственно сократилась доля территориальных бюджетов в консолидированном бюджете. Налоговые поступления не обеспечивают в должной мере финансовой самостоятельности регионов и муниципалитетов. 1

        Анализ сложившейся  практики приводит к выводу о необходимости  в стратегическом плане пересмотреть систему расщепления налогов  между уровнями бюджетной системы. Ныне она не решает задачу укрепления налоговой составляющей доходной базы региональных и местных бюджетов. Разграничение налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы является одним из трех ключевых блоков системы межбюджетных отношений.

        Федеральные и региональные налоги эффективно использовать при  обложении объектов с мобильной  налоговой базой - прибыли, заработной платы, потребления. В то же время немобильная налоговая база должна быть объектом обложения местными налогами. Использование такой практики предполагает дальнейшее перераспределение собранных налогов между уровнями бюджетной системы. В переходной экономике для сбора налогов эффективно использовать возможности федеральной власти.

        Целесообразно применять  расщепляющиеся налоги, рассчитываемые с единой налогооблагаемой базы и  зачисляемые в установленных  долях в бюджеты трех уровней. С теоретической точки зрения использование на практике принципа "один налог - один бюджет" не является эффективным. Оно означало бы введение федеральных, региональных и местных налогов на одни и те же объекты обложения. Количество налогов, выплачиваемых одним плательщиком в этих условиях, должно было бы возрасти. Соответственно увеличивались бы затраты хозяйствующих субъектов на ведение налогового учета. Это стало бы фактором снижения конкурентоспособности отечественной экономики.

        В настоящее время  разграничение налоговых доходов основано на полном аккумулировании в федеральном бюджете основной части налогов с мобильной налогооблагаемой базой (НДС, акцизы, налог на прибыль организаций) и зачислении в местные бюджеты налогов с немобильной налогооблагаемой базой (на землю и имущество).

        По нашему мнению, разграничение доходных источников должно осуществляться параллельно  с процессами укрупнения регионов РФ и расширения круга социально-экономических  задач, решаемых муниципальными образованиями.

        Существующая дифференциация регионов и муниципалитетов по уровню налогового потенциала не позволяет формировать доходы бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов. Поэтому одной из главных задач развития межбюджетных отношений является совершенствование методических подходов к распределению финансовой помощи. Эти подходы должны основываться на использовании групп показателей, характеризующих налоговый потенциал конкретного региона, достигнутый в нем уровень жизни населения, эффективность налогового администрирования. Следует увеличить оказание финансовой помощи из федерального и региональных бюджетов в форме целевых программ, реализуемых соответственно в регионах и муниципальных образованиях.

        Разграничение собственности  на природные ресурсы между федеральным  центром, регионами и муниципалитетами является условием создания реальной финансовой базы экономического развития регионов и интенсификации инвестиционных процессов для обеспечения устойчивого регионального развития. Каждый из уровней власти должен иметь закрепленные доли собственности на природные ресурсы. В Конституции РФ и в законах установлены наиболее общие положения по разграничению объектов недр на федеральную и субфедеральную собственность. При этом не определены конкретные полномочия федеральных органов власти, порядок формирования федерального перечня объектов недр, его содержание, принципы формирования, а также пределы компетенции федеральных органов власти по распоряжению фондом недр государства. Тем самым создана возможность конфликтов не только между самими органами власти и управления, но и органами и хозяйствующими субъектами. К настоящему времени по-прежнему остается важной проблемой разграничение собственности на природные ресурсы по уровням власти. Обоснование долей собственности на природные ресурсы по уровням государственного управления связано с определением правовых и финансовых границ взаимодействия законодательных и исполнительных органов власти всех уровней. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. Основы разграничения  доходов и расходов  между звеньями бюджетной системы. 

       В основе процесса распределения расходов и доходов между звеньями бюджетной  системы заложен принцип равенства  бюджетов субъектов Российской Федерации  во взаимоотношениях с федеральным  бюджетом и местных бюджетов с  региональными бюджетами, который предполагает использование единой методики расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.

       Для обеспечения расходов территориальных  бюджетов (республик в составе  Российской Федерации, краевых, областных, окружных, местных) они должны иметь  соответствующие доходы.

       Доходы  бюджетов состоят из собственных  и регулирующих.

       Собственные доходы бюджетов — виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или  частично за соответствующими бюджетами  законодательством Российской Федерации.

       Это налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами  государственных внебюджетных фондов законодательством Российской Федерации, и неналоговые доходы, определенные нормативными актами, а также безвозмездные перечисления.

       Собственные доходы составляют меньшую часть  доходов территориальных бюджетов. Для финансового обеспечения выполнения возложенных на региональные и местные органы власти функций, экономического и социального развития территорий, сбалансированности территориальных бюджетов им из бюджетов вышестоящего уровня в порядке бюджетного регулирования передаются регулирующие доходы.

       Регулирующие  доходы бюджетов — это федеральные  и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы  отчислений (в процентах) в бюджеты  субъектов Российской Федерации  или местные бюджеты на очередной  финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов.

       В соответствии со ст. 48 Бюджетного кодекса  РФ нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы.

       К регулирующим доходам территориальных  бюджетов относятся также трансферты — средства, поступающие из федерального и региональных фондов финансовой поддержки  регионов, размер которых рассчитывается по установленным Правительством Российской Федерации методике и формуле.

       Кроме отчислений от федеральных и региональных налогов, средств, поступающих из фондов финансовой поддержки для сбалансирования  территориальных бюджетов, используются дотации, субвенции и субсидии.

       Дотация — это средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.

       Субвенция — это средства, предоставляемые  бюджету другого уровня бюджетной  системы или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах для осуществления целевых расходов.

       В соответствии со ст. 78 Бюджетного кодекса  в случае нецелевого использования  субвенций и субсидий и нарушения  сроков их использования сумма их может быть востребована органами власти, выдавшим эти средства.

       Субсидия  — это бюджетные средства, передаваемые бюджету другого уровня, юридическому или физическому лицам на условиях долевого финансирования целевых расходов.

       Нужно отметить, что дотация, субвенция  и субсидия как методы наделения  финансовыми ресурсами территориальных бюджетов несовершенны. Эти источники бюджетов лишены стимулирующих свойств, они создают у местных администраций иждивенческое настроение. Такая практика передачи средств не способствует развитию хозяйственной инициативы местных администраций, снижает их воздействие на экономические процессы на территории и уменьшает на этой основе возможности перевыполнения доходной части их бюджетов, ослабляет финансовый контроль.

       Тем не менее, отмечая все негативные стороны дотаций, субвенций и субсидий, полностью исключить их как методы наделения территориальных бюджетов необходимыми средствами нельзя. При формальном подходе к решению проблемы ликвидации дотации этих бюджетов и передаче им в больших размерах отчислений от неустойчивых источников доходов их положение может быть ухудшено. Это приведет к постоянным кассовым разрывам и необходимости многократного обращения за ссудами из вышестоящих бюджетов. В целом это осложнит финансирование плановых мероприятий.

       Поэтому не везде и не всегда следует стремиться к замене дотаций, субвенций и субсидий любыми средствами. Они необходимы в тех населенных пунктах, где в силу сложившихся условий и проводимой политики в области охраны окружающей среды, наличия исторических памятников и других причин, экономический потенциал не может быть расширен в таких размерах, чтобы обеспечить территориальное формирование доходов. Местные же источники не в состоянии обеспечить покрытие необходимых расходов. Примером могут служить города и поселки-курорты, города — исторические и архитектурные заповедники, научные центры и др. Субвенции же следует выдавать целевым назначением на определенные мероприятия, на осуществление которых на местах не хватает средств.