Межбюджетные отношения - организация и совершенствование

       Помимо  отчислений от государственных доходов  и налогов, трансфертов, дотаций, субсидий и субвенций, значительным источником формирования доходной базы территориальных бюджетов являются средства, полученные из других бюджетов. В порядке взаимных расчетов часть средств передается из вышестоящего бюджета в нижестоящий. Следует отметить, что при этом большая часть оседает в нижестоящих бюджетах.

       В значительной степени этот вид доходов  в последние десятилетия заменял  прямую дотацию. Из всех регулирующих доходов этот источник наименее пригоден для обеспечения территориальных бюджетов финансовыми ресурсами. Если отчисления от государственных доходов и налогов, трансферты, дотации, субвенции и субсидии заранее планируются в доходах этих бюджетов, то средства, передаваемые им в процессе исполнения бюджета, ставят их в еще большую зависимость от вышестоящих бюджетов. 
 
 

       3. Формы межбюджетных отношений. 
 

       При недостаточности средств для реализации бюджетной самостоятельности регионов (субъектов федерации) используются различные формы межбюджетных отношений, призванные реализовать общегосударственные интересы на территории субъекта федерации и, прежде всего, обеспечить гражданам права, гарантированные конституцией государства.

       В настоящее время в России имеются  следующие виды взаимоотношений  в рамках бюджетного федерализма (формы  межбюджетных отношений):

       «раздельные»  налоги (федеральные, региональные, местные);

       «сквозные»  федеральные налоги, которые делятся  по твердым нормативам между федеральным  бюджетом и бюджетами субъектов  РФ;

       «сквозные»  региональные налоги, которые делятся  между бюджетами субъекта РФ и бюджетами муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений), находящихся на его территории, по нормативам отчислений, установленных субъектом РФ;

       дотации, субсидии, субвенции;

       целевые федеральные и региональные программы в их территориальном аспекте (т.е. реализуемые на уровне соответственно субъектов РФ и муниципальных образований);

       взаимные  расчеты;

       бюджетные кредиты;

       обособленные  системы финансовых взаимоотношений  внутри регионов. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

       4. Бюджетное регулирование  и передача расходных  полномочий. 

       Одним из основных элементов системы межбюджетных отношений, наряду с разграничением расходных полномочий и доходных источников, является финансовая помощь нижестоящим бюджетам из бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы. Исторически сложившаяся неоднородность размещения производственных комплексов на территории России и острый экономический кризис привели к усилению межрегиональной дифференциации и появлению территорий, характеризующихся устойчивым и глубоким спадом в основных отраслях экономики и резким снижением уровня жизни населения. Результаты опубликованных исследований убедительно свидетельствуют об усилении неоднородности экономического пространства страны за годы рыночных преобразований, причем интенсивность нарастания негативных тенденций такова, что под угрозой оказывается политико-социальное единство государства. В этой связи проблема межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов приобрела сегодня особую актуальность, однако на законодательном уровне понятие финансовой помощи не закреплено.

       Исходя  из вышеизложенного, а также принимая во внимание то значение, которое имеют  в правовом регулировании нормы - дефиниции, представляется необходимым восполнить указанный пробел.

       Для определения понятия финансовой помощи вначале требуется, с нашей  точки зрения, охарактеризовать такие  категории, как бюджетное выравнивание, бюджетное регулирование и бюджетная обеспеченность.

         В российском бюджетном законодательстве  термин "выравнивание" впервые  употребляется в Бюджетном кодексе  РФ (абз. 2 ст. 133, п. 1 ст. 134). В финансово-правовой  и экономической науке категория  "бюджетное выравнивание" (сбалансированность) рассматривается в двух формах: как вертикальное и горизонтальное выравнивание. Методы бюджетного выравнивания зависят от его формы. Так, методы вертикального выравнивания обусловлены "вертикальным" устройством бюджетной системы и направлены на устранение несоответствий между расходными функциями и доходными полномочиями соответствующих уровней власти.

       Как было отмечено в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ "О бюджетной политике в 2004 г.", "общий объем установленных  законодательством расходных обязательств консолидированного бюджета РФ составляет 6,5 трлн. рублей, что почти в два раза превышает имеющиеся финансовые ресурсы".

       Следует отметить, что проблема распределения  и законодательного закрепления  бюджетных полномочий за соответствующим уровнем власти, обозначенная Программой развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. в качестве важнейшей, решается. Так, Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ" (в редакции от 04.07.2003 г.) определил полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением федеральных субвенций) (ст. 26.3), порядок возложения на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ осуществления отдельных полномочий по предметам ведения Федерации (ст. 26.5), принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий (ст. 26.7).

       С помощью методов горизонтального  выравнивания решаются важнейшие задачи бюджетной политики Российской Федерации: задача обеспечения каждому гражданину России гарантированных государством услуг и благ вне зависимости  от экономического положения того или  иного субъекта Федерации или муниципального образования, повышения их качества и доступности, задача формирования благоприятного предпринимательского климата, обеспечения социальной стабильности.

       Процесс горизонтального бюджетного выравнивания состоит в распределении и перераспределении доли финансовых ресурсов, получаемых из вышестоящего бюджета, между нижестоящими бюджетами. Методами бюджетного выравнивания здесь будут регулирующие налоги, возмещение расходов, связанных с передачей расходных полномочий или принятием решений, вызвавших дополнительные расходы или потери доходов других бюджетов, передача средств в форме прямой финансовой помощи (поддержки). Таким образом, финансовая помощь - один из методов горизонтального бюджетного выравнивания.

       Однако, по мнению некоторых специалистов, горизонтальное выравнивание и предоставление финансовой помощи - одно и то же. В науке финансового права разработана категория "бюджетное регулирование", под которым понимают предоставление конкретным бюджетам вышестоящими государственными органами дополнительно к твердо закрепленным за ними средствам регулирующих доходов и их распределение между различными бюджетами в целях сбалансирования каждого из них. Анализ данной категории был проведен Ю.А. Крохиной, с мнением которой о том, что основным элементом бюджетного регулирования является непосредственная связь между бюджетным регулированием и распределением доходов в бюджетной системе государства, проявляющейся как соотношение части и целого, а дополнительными элементами являются материальный, плановый и процессуальный аспекты, мы полностью согласны. В качестве методов бюджетного регулирования этот и другие авторы называют метод отчислений от федеральных регулирующих налогов и иных платежей, перераспределение самих бюджетных источников, а также метод оказания прямой финансовой помощи (поддержки). Первый из названных методов является основным, так как все остальные методы применяются, если первый не привел к желаемому результату. Таким образом, финансовая помощь - метод бюджетного регулирования, обеспечивающий итоговую сбалансированность всех уровней бюджетной системы.

         Как отмечал Е.А. Ровинский,  дотации "применяются в исключительных  случаях, когда отчисления произведены  в размере 100% всех регулирующих  доходов... но и они не обеспечивают полного сбалансирования... бюджета". Понятие "бюджетная обеспеченность" как показатель, исчисляемый в расчете на одного жителя, впервые было определено в Законе РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" от 06.07.1991, где говорилось о "средней бюджетной обеспеченности на одного жителя по региону" (ст. 44, п. 3). В основу рассматриваемой категории была положена концепция минимального бюджета, хотя само понятие "минимальный бюджет" впервые было закреплено в Законе РФ "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" от 15.04.1993 (ст. 1). В этом же Законе давалось определение средней финансовой обеспеченности как суммы бюджетных средств, средств внебюджетных фондов и иных средств в расчете на одного жителя.

       В федеративном государстве различают  вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетной системы.

       Соответственно  механизм распределения средств  между бюджетами разных уровней  в России посредством бюджетного регионального выравнивания должен быть ориентирован на решение двуединой  задачи вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетов. Иначе говоря, этот механизм, с одной стороны, должен быть настроен на корректирование вертикальных диспропорций, т.е. устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем, а с другой - на выравнивание уровня потребления государственных услуг в различных регионах.

       При этом чрезвычайно важно понимать, что укрепление федерального государства  должно осуществляться не силой, а выгодой. Это требует оптимального распределения не только доходов, но и ответственности за предоставление государственных услуг между различными уровнями власти, совершенствования системы платежей за эти услуги и повышения эффективности расходования средств.

       Корректирование вертикальных диспропорций нацелено на устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и  теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем, ибо  центральное правительство, обладая  гораздо более широкими возможностями макроэкономического регулирования и получения налоговых поступлений по сравнению с нижестоящими уровнями власти, может и обязано посредством оказания финансовой помощи за счет средств, аккумулированных в федеральном бюджете, устранять дисбаланс региональных бюджетов.

       Однако  даже в том случае, когда налоговых  поступлений и субсидий вполне достаточно для финансирования совокупных расходов территориальных бюджетов, между  бюджетными балансами различных  районов могут сохраняться различия, определяющие дифференциацию бюджетных возможностей по финансированию властных полномочий региональных органов по реализации их социальных и управленческих функций. Поэтому субсидирование из федерального бюджета используется также для уменьшения такой горизонтальной диспропорции, т.е. для выравнивания стоимости социально-необходимых расходов между богатыми и бедными районами страны.

       Вертикальная  несбалансированность потенциально заложена в любой модели бюджетной системы  вследствие различия функций, выполняемых разными уровнями власти.

       Система бюджетного федерализма может нормально  работать только при условии достаточности  финансовых ресурсов органов власти каждого уровня для осуществления  их полномочий. Достижение такого соответствия обеспечивается методами вертикального выравнивания бюджетов, основанного на следующем принципе: финансовые запросы (расходная часть бюджетов территорий) должны исходить из фактического финансового потенциала (доходной части бюджета).

       Горизонтальная  несбалансированность бюджетной системы объективно обусловлена различным положением территориальных единиц, составляющих государство, вследствие исторических, географических, экономических, природных и прочих особенностей. Горизонтальная несбалансированность проявляется, с одной стороны, в разной потребности, а с другой - в разной стоимости предоставляемых государственных услуг. При этом один и тот же набор государственных услуг будет по-разному обходиться налогоплательщику в зависимости от финансового положения его территориальных властей. Выравнивание острых горизонтальных различий важно само по себе как выражение требования социальной справедливости. В то же время оно имеет общеэкономический эффект, так как предотвращает экономические потери, связанные с миграцией населения и капитала. Бюджетное выравнивание при этом осуществляется в общенациональных интересах и способствует укреплению государства.

       Вертикальное  и горизонтальное выравнивание российского  бюджетного поля - процесс единый и  одновременно противоречивый. Действующая  модель межбюджетных отношений в России до сих пор ориентирована преимущественно на выравнивание доходов бюджетов различных уровней, а не на рациональное распределение их расходных функций. Естественно, что эта модель не может эффективно работать в условиях реальной рыночной экономики, поскольку в ней отсутствует стержневая основа распределительных отношений, отражающая интересы региональных и местных органов государственной власти. Такой стержневой основой должно стать разумное распределение и законодательное закрепление расходных функций всех уровней бюджетной системы и ответственности за финансирование различных видов государственных расходов, что является первым шагом на пути совершенствования системы бюджетных отношений между различными уровнями власти.