Межбюджетные трансферты

       Рассмотрим роль межбюджетных  трансфертов в доходах местных  бюджетов на примере Республики Татарстан.

     Межбюджетные  отношения бюджета Республики Татарстан с местными бюджетами формируются в соответствии с Бюджетным кодексом Республики Татарстан, регламентирующим распределение по местным бюджетам межбюджетных трансфертов, т.е. всех видов дотаций, субвенций и субсидий. С 2006 года на постоянной основе утверждены нормативы зачисления доходов по уровням бюджетов и по типам муниципальных образований.

     С учетом значительного количества в  республике муниципальных образований (998) межбюджетные отношения строятся по вертикали: бюджет республики - муниципальные районы и городские округа - поселения (при небольшом количестве поселений может быть реализована схема взаимоотношений бюджета субъекта с бюджетами поселений напрямую).

     Несмотря  на значительные объемы поступлений  собственных доходов в местные  бюджеты, законодательно закрепленных доходов недостаточно для решения вопросов местного значения. Эта проблема решается через межбюджетное регулирование и предоставление дотаций и субсидий из бюджета республики. Формированию межбюджетных отношений с местными бюджетами предшествуют традиционные согласования с районами, городами прогнозных показателей, в ходе которых детально рассматриваются доходные возможности местных бюджетов и необходимые расходы на следующий финансовый год. Несмотря на дефицит республиканского бюджета, ежегодно местные бюджеты формируются бездефицитными. Межбюджетные трансферты из бюджета республики местным бюджетам предоставляются в следующих формах:

     - дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;

     - субсидии на софинансирование расходных обязательств муниципальных образований;

     - субвенции на выполнение делегированных государственных полномочий;

     - иные межбюджетные трансферты.

      Рассмотрим  каждую форму по отдельности.

      Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Размер дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, включая городские округа, определяется в расчете на одного жителя (городские округа включают полномочия и доходные источники, присущие и поселениям, и муниципальным районам, кроме того, Бюджетным кодексом РТ определены особенности для городских округов). Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 310-ФЗ внесены изменения в Бюджетный кодекс РФ, предоставляющие право субъектам РФ рассчитывать размер дотации поселениям не только по численности населения, но и исходя из их бюджетной обеспеченности. Уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселений определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом конкретного поселения, исходя из налогового потенциала, и аналогичного показателя в среднем по всем поселениям. В Республике Татарстан используется право наделения муниципальных районов полномочиями органов государственной власти по расчету и предоставлению дотаций поселениям за счет средств бюджета республики. Принят соответствующий закон Республики Татарстан от 22 декабря 2005 г. № 132-ЗРТ о наделении районов данными полномочиями. Субвенции из бюджета региона включаются в районные фонды финансовой поддержки поселений. При этом каждое поселение соответствующего муниципального района получает такой же объем дотации, какой объем бюджет поселения получил бы напрямую из республиканского бюджета.

      Уровень дотаций из регионального фонда  финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) определяется также с учетом налогового потенциала и индекса бюджетных расходов. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений в их бюджеты от налога на доходы физических лиц. Перечень нормативов НДФЛ по уровням бюджетов утвержден Бюджетным кодексом РФ. Изменение дополнительных нормативов отчислений в бюджеты муниципальных районов, в течение текущего финансового года не допускается. При этом средства, дополнительно полученные местным бюджетом по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц сверх объема расчетной дотации, изъятию в региональный бюджет не подлежат. То есть у органов местного самоуправления муниципальных районов появляется реальный стимул по увеличению поступлений налога на доходы физических лиц. Распределение дотаций между муниципальными районами и заменяющие их дополнительные нормативы от НДФЛ утверждаются законом о бюджете на очередной финансовый год. На 2011 год объем дополнительных перечислений НДФЛ спрогнозирован в объеме 3,6 млрд руб.

      Субсидии. Наряду с предоставлением дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, которые носят обязательный характер, местным бюджетам могут предоставляться субсидии на софинансирование расходных полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Например, на расходы бюджетов муниципальных районов по выравниванию бюджетной обеспеченности и предоставлению иных межбюджетных трансфертов бюджетам поселений; на организацию предоставления общедоступного и бесплатного общего образования по основным общеобразовательным программам, дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования; на осуществление денежной выплаты медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам скорой медицинской помощи за счет средств федерального бюджета; на обеспечение мероприятий по капитальному ремонту многоквартирных домов и переселению граждан из аварийного жилищного фонда; на обеспечение жильем молодых семей и молодых специалистов, проживающих и работающих в сельской местности.

      Субвенции. Субвенции местным бюджетам на выполнение отдельных государственных полномочий распределяются в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методиками, которые утверждаются отдельным законом республики. При этом использование показателей, характеризующих собственные доходы местных бюджетов, не допускается. Субвенции предоставляются для реализации государственного стандарта общего образования, включая оплату труда работников этих учреждений, расходы на приобретение учебных пособий, технических средств обучения, расходных материалов и на хозяйственные нужды (за исключением коммунальных услуг) в расчете на одного обучающегося, на организацию предоставления общего образования по основным общеобразовательным программам в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях, на осуществление информационного обеспечения образовательных учреждений.

      Иные  межбюджетные трансферты. Иные межбюджетные трансферты предоставляются, в том числе и за счет средств федерального бюджета. Это, в частности, трансферты местным бюджетам республики на обеспечение равного с Министерством внутренних дел РФ повышения денежного довольствия сотрудникам и заработной платы работникам подразделений милиции общественной безопасности, содержащихся за счет средств местных бюджетов, а также социальных выплат. Предусмотрены межбюджетные трансферты бюджетам муниципальных районов и городских округов на комплектование книжных фондов библиотек.

      В законе о бюджете Республики Татарстан  на 2011 год общий объем межбюджетных трансфертов местным бюджетам в  денежном выражении запланирован в объеме 18,2 млрд руб., в том числе:

      - дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов, городских округов - 173 млн руб.;

      - субсидии - 9,4 млрд руб.;

      - субвенции - 8,6 млрд руб.;

      - иные межбюджетные трансферты - 38 млн руб.

      Взаимоотношения с местными бюджетами заключаются не только в предоставлении межбюджетных трансфертов из бюджета Республики Татарстан. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ ежегодно предусматривается перечисление из местных бюджетов в бюджет республики межбюджетных субсидий - «отрицательных» трансфертов. Объем межбюджетных субсидий, подлежащих перечислению из местных бюджетов в бюджет субъекта РФ, утверждается законом о республиканском бюджете и решением о местном бюджете. Показатели по «отрицательным» трансфертам:

      в 2009 г. - 188,3 млн руб. (10 плательщиков);

      в 2010 г. - 21,6 млн руб. (10 плательщиков);

      в 2011 г. - 64,7 млн руб. (10 плательщиков).

      Система финансовой помощи бюджетам субъектов  РФ и местным бюджетам призвана способствовать:

      – выравниванию бюджетной обеспеченности регионов (муниципалитетов);

      – доступу граждан вне зависимости  от места их проживания к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям;

      – созданию стимулов для проведения на региональном уровне рациональной и  ответственной налогово-бюджетной политики;

      – повышению эффективности бюджетных  расходов. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      3.     Совершенствование механизма распределения межбюджетных трансфертов в России 

      Сложившаяся в России система межбюджетных отношений, несмотря на проведенные в 90-х годах XX века реформы, не в полной мере отвечает принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу и, несомненно, нуждается в дальнейшем реформировании и развитии.

     В последние годы предпринимаются  определенные, меры по решению этих проблемы, в основном путем отмены ряда федеральных нормативных правовых актов. Однако этого недостаточно, необходимо внесение изменений в действующее налоговое и бюджетное законодательство, разграничение полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.

      Система финансовой помощи бюджетам субъектов  РФ и местным бюджетам призвана способствовать:

      – выравниванию бюджетной обеспеченности регионов (муниципалитетов);

      – доступу граждан вне зависимости  от места их проживания к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям;

      – созданию стимулов для проведения на региональном уровне рациональной и  ответственной налогово-бюджетной  политики;

      – повышению эффективности бюджетных  расходов.

      Следует отметить, что межбюджетные трансферты должны стимулировать субъекты Федерации зарабатывать собственные средства, а не создавать иждивенческие настроения. Существует практика: чем ниже темпы роста экономики региона и наполняемость бюджета, тем большую поддержку оказывает федеральный бюджет. Естественно, такое положение вызывает недовольство со стороны субъектов РФ, наращивающих свой налоговый потенциал, и в результате получающих меньшие объемы финансовой помощи, что, в свою очередь, сводит практически «на нет» все их усилия. Поэтому при расчете дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов с динамично растущей экономикой за базу принимается не достигнутый ими высокий уровень, а средне-российский показатель роста. Прогнозируемые доходы таким регионам посчитаны в меньшем объеме, чем они будут достигнуты, в результате помощь из федерального бюджета будет оказана в больше, чем, если бы её определяли по старому принципу.

      Система межбюджетных трансфертов должна быть ориентирована не на само по себе выравнивание в плане реализации финансовой самостоятельности  регионов и муниципалитетов и снижения уровня различий в их социально-экономическом развитии, а на выравнивание социально-экономической базы действительно нуждающихся регионов, отсталость которой является причиной финансовой несостоятельности этих регионов. Должна быть создана четкая нормативно-правовая основа и система, объективно оценивающая усилия нуждающихся регионов, направленные на рост своей социально-экономической базы. Эффективное стимулирование регионов в данном плане должно привести со временем к снижению или ликвидации отсталости социально-экономической базы, что приведет к существенному сокращению дотационных регионов. Таким образом выделять необходимо трансферты дифференцированно и не просто исходя из нуждаемости, а под программы лучшего использования внутренних возможностей регионов в интересах их самостоятельного развития и при условии последующего снижения дотаций, а также проведения политики рыночных реформ.

      Проблемами  межбюджетных отношений остаются:

      - высокая централизация налоговых доходов в федеральном бюджете;

      - зависимость региональных и местных бюджетов от регулирующих доходов и финансовой помощи из вышестоящего бюджета;

      - отсутствие четкой и прозрачной методологии расчета финансовой помощи региональным и местным бюджетам;

      - высокая дифференциация территорий по социально-экономическому развитию;

      - низкое качество управления региональными и муниципальными финансами;

      - "иждивенческий" характер межбюджетных отношений, отсутствие стимулов повышения бюджетной обеспеченности.

      Исходя  из этого основными задачами реформы межбюджетных отношений в РФ являются:

      - упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ;

      - четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней;

      - отмена регулирующих доходов бюджета;

      - формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;

      - повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровнях.

      В Республике Татарстан существует Ведомственная целевая программа Министерства финансов Республики Татарстан «Повышение эффективности межбюджетных отношений с местными бюджетами Республики Татарстан на 2009-2011 годы»

      Одной из целей реформы местного самоуправления является выравнивание уровня социально-экономического развития территорий и обеспечение равной доступности населения к получению государственных и муниципальных услуг. Поэтому при построении межбюджетных отношений первостепенную значимость приобретает критерий обеспеченности расходных полномочий муниципалитетов доходными источниками местных бюджетов. Тем более, что главная задача осуществления бюджетного процесса в Республике Татарстан – это сбалансированность всех уровней бюджетной системы республики.

      Здесь важное значение имеет межбюджетное регулирование. Помимо обеспечения эффективности бюджетной системы и реализации принципов равенства и справедливости, межбюджетные трансферты выступают важным и довольно действенным инструментом реализации макроэкономической политики как на региональном, так и на муниципальном уровне.