Научные школы, изучающие государственное управление, на примере Германии

Глава 3. Государственное управление в Германии

3.1. Система административно–государственного управления в Германии.

Германию принято относить к странам с федеральным типом административно–государственного управления, рассмотрим ее особенности.

Если говорить об исторически сложившихся качествах немецкой администрации, таких как работоспособность, покорность и трудолюбие, то они сформировались под влиянием Пруссии и ее правящего класса – юнкеров. В XVIII веке король Пруссии Фридрих Великий организовывал университеты для подготовки бюрократов, и после объединения Германии под прусским началом прусский стиль администрации распространился и на новую нацию. Демократические принципы здесь были не в цене, куда важнее была преданность императору. Презрение к демократии всего класса госслужащих в Германии привело к краху Веймарской республики в 1933 году, с появлением Третьего Рейха  все бюрократы устремились к Гитлеру. С крахом гитлеровской Германии изменилась структура и дух боннской бюрократии. Сегодня они придерживаются демократических прав и свобод, педантично следуют духу Римского права.

В последние десятилетия в значительной степени изменилась роль чиновников в политической жизни страны. Госслужащие перестали быть особым сословием, каким они считались во времена германской империи; сняты претензии относительно независимости и надпартийности, что было характерно для Веймарской республики. Роль партий продолжает оставаться ведущей в политическом процессе Германии. Немецкая система государственной администрации сформировалась именно под действием политических партий. Выделяют следующие факторы, которые этому поспособствовали:

            политическая нейтральность была скомпрометирована в период расцвета нацизма в Германии

            денацификации системы государственной службы привела к партийному патронажу

Важнейшим принципом является пропорциональное представительство партий в органах государственной власти.

            партии отличались надежностью и пользовались поддержкой со стороны запада

            если чиновник – член партии, значит, бюрократия гарантированно лояльно относится к политическому режиму.

В современной Германии политическая и административная сферы очень тесно переплетаются. Согласно закону о государственной службе чиновники могут состоять в партиях и выстраивать парламентскую карьеру. Госслужащим, избранным в Бундестаг или Земельный парламент предоставляют двухмесячный отпуск на время избирательной комиссии, причем кроме депутатского содержания они получают большую часть своего основного жалования и у них остается право на получение пенсии госслужащего. Таким образом, госслужба в Германии в отличие от многих европейских стран (Франция, Великобритания) и США не является помехой для политической деятельности, а скорее способствует достижению успехов на данном поприще.

Сегодня в Германии довольно сильная федеральная администрация, которая имеет обширный круг задач: контроль иностранных дел, программ социального обеспечения, обеспечение обороны, сбор налогов, разведывательная деятельность и т.д. На практике же осуществляется контроль над наиболее общими внутренними программами. Правительство собирает налоги совместно с администрациями земель, и большинство внутренних программ осуществляют местные администрации под федеральным руководством.

Германия подразделена на 16 земель, каждая из которых имеет свою конституцию и организацию управления, где все учреждения представляют собой единую систему. Местная администрация отвечает за социальное обеспечение, образование, деятельность полиции, местное хозяйство. Все земли подразделяются на округа, они в свою очередь на уезды, которые состоят из общин (рис.3.1). Правительство назначает регирунгс–президента, главу округа, и регирунгс–президиум. В уездах же в качестве органа исполнительной власти действует ландрат, в сферу его полномочий входит местный бюджет, все коммунальное хозяйство и налоги. Что касается общин, то сюда, сроком на 8–12 лет городской совет назначает бургомистра, а в некоторых городах и магистрат, коллегиальный исполнительный орган.

Рис. 3.1 Административное деление земель Германии

3.2. Предложения по улучшению немецкой системы государственной власти, назначение чиновников и продвижение по службе.

Понятия «государственная служба» в Германии сегодня не существует, вместо этого после первой мировой войны появился термин «публичная служба», деятельность, направленная на выполнение управленческих задач на общегосударственном уровне. Под категорию «публичная служба» попадают служащие, чиновники и рабочие, причем каждый из них отличается друг от друга правовой формой назначения (табл.1).

Табл. 3.1

Деятельность немецких чиновников регулируется Федеральным законом о чиновнике (1971 г.). Согласно нему, существуют 16 групп чиновников: низшие, вспомогательно–технические чины – работники почты, железнодорожной службы (А1—А5), средние чины – правительственные секретари, гаупт–секретари, обер–секретари (А6—А9), высшие чины I ступени – регирунгс–атаманы, правительственные инспекторы (А10—А13), а также высшие чины II ступени – высшие правительственные советники (А14—А16)[11]. Оплата труда чиновников формируется за счет основного оклада, надбавок за выслугу лет, на детей, за звание, а также территориальных надбавок.

В конце XIX века в Германии сложился институт политических чиновников (рис. 3.2), его суть заключается в том, что когда уходит в отставку отдельный министр или правительство, уходят и сотрудники администрации, разделяющие его политическую программу. Таким образом, в деятельности администрации реализуются новые политические установки.

Рис. 3.2 Политические чиновники

Кроме того, в Германии имеются почетные чиновники (выборные консулы, присяжные), т.е. лица, которых назначают на почетную должность, но ничего им не оплачивают. На социальное обеспечение такие чиновники тоже не рассчитывают.

Вся система подготовки и дальнейшего продвижения чиновников по службе основана на теории, где чиновник рассматривается как представитель государства, слуга народа. Согласно ст. 33 п.2 конституции «каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в соответствии со своими склонностями и профессиональной квалификацией»[12]

Чтобы стать чиновником в Германии, необходимо быть немцем, тем «кто обладает немецким гражданством или кто нашел убежище на территории Германской империи по состоянию ее на 31 декабря 1937г. в качестве беженца или изгнанника германского происхождения, или его супруга, или потомок[13]«. В особых случаях чиновниками могут быть иностранцы (например, преподаватель ВУЗа), но автоматически гражданство такой человек не получит. Помимо того, будущий чиновник должен предоставить гарантии того, что в любой момент выступит защитником конституционного строя республики.

Кроме всего прочего, претендующий на должность чиновника должен быть профессионалом в своей области, его подготовка осуществляется согласно определенной иерархии. Чтобы нести службу на низших уровнях (А1–А5) достаточно окончить народную школу и пройти подготовительную службу[14], для прохождения на средние уровни (А6–А9) необходимо сдать экзамен[15]. Для выхода на более высокий уровень требования ужесточаются. Чтобы преступить к службе на первой ступени высшего уровня необходимо окончить среднюю школу, пройти специальную подготовку на протяжении 3 лет и сдать экзамен, соответствующий требованиям данного уровня[16]. На вторую ступень высшего уровня можно попасть лишь лицам, получившим высшее образование. Они должны сдать первый экзамен, пройти подготовительную службу на протяжении 2 лет и сдать второй экзамен[17]. Эти правила могут быть нарушены только в случае разрешения Федеральной комиссии по кадрам.

Дополнительно ко всем вышеописанным требованиям существуют еще ограничения по возрасту. Претендовать на должность низшей ступени могут лица в возрасте от 16 до 30 лет, на средние – 16–32, на высшие – 18–30. В 1968 году вышло постановление, согласно которому возрастной «потолок» был поднят до 50 лет.

Продвижение по службе напрямую зависит от качества работы. Хорошо работая на низших должностях можно претендовать на повышение через 6 лет, если же работу оценивают на «удовлетворительно» – через 8 лет. При назначении на высшую должность лица, не достигшего 40 лет, требуется разрешение министра. Для средних и высших групп свои правила, но возможно некоторое отступление от них, если работа чиновника оценивается как «очень хорошая». В случае если начальство не дает чиновнику расти по служебной лестнице, пострадавший имеет право добиваться возмещения убытков[18].

Наилучшими возможностями для поступления на государственную службу обладают юристы, экономисты и представители социальных наук. Привилегированное положение юристов берет начало в эпохе либерализма, когда государство являлось «производителем и стражем общих юридических норм». Только после 1953 года высшее экономическое образование и образование в области общественных наук стало приравниваться к юридическому, т.е. достаточным для того, чтобы занимать руководящие должности на государственной службе. Сегодня юристы среди чиновников продолжают преобладать, согласно социологическим опросам они составляют 67%. Если говорить про социальное происхождение чиновников в Германии, то почти 70% составляет «верхний средний слой» – высшие чиновники, состоятельные коммерсанты, и только 30% – чиновники средней и низшей категорий.

Деятельность чиновников контролирует административная юстиция, действует она как трехинстанционная система судов (рис. 3.3).

Рис. 3.3 Структура судов

Таким образом, в компетенцию административных судов входят такие вопросы относительно прав и обязанностей чиновника, его назначения, статуса, оплаты социального обеспечения, увольнения и пенсии. В немецкой судебной системе существует своеобразная особенность: чиновник может начать процесс против себя самого. Он может обратиться в дисциплинарный суд, чтобы снять с себя подозрения в совершении порочащего его поступка.

Заключение

Школы государственного управления развивались на протяжении нескольких веков, видоизменяясь и приобретая новые особенности. Для немецкого административного управления характерно философское понимание проблем. Все теоретические концепции основаны на поднятии авторитета государственной власти, на взаимодействии чиновников с народом и манипуляции общественным мнением.

Немецкие исследования в области менеджмента в XX веке можно причислить к классической школе. Макс Вебер был сторонником бюрократии, как наиболее эффективной формы человеческих отношений. Он считал, что предприятие будет расти и процветать, если минимизировать издержки и сократить цены, при этом сохранив высокое качество и обеспечив эффективное распределение. Вальтер Ратенау был сторонником государственного капитализма и занимался проблемами научного управления производством. Он чтил демократию и был категорически против насилия. Вальтер Ратенау считал, что государство должно поддерживать низшие слои населения и вмешиваться в трудовые отношения.

Не смотря на не принятие в прошлом демократических прав и свобод, сегодня Германия живет, руководствуясь нормами Римского права. Немецким чиновникам предоставляются все возможности для выхода в политику.

В Германии довольно сильная федеральная администрация, которая работает совместно с администрациями земель. Главы административных единиц назначаются сверху и довольно на длительный срок.

Очень важным является то, что когда уходит в отставку отдельный министр или правительство, уходят и сотрудники администрации, разделяющие его политическую программу. На мой взгляд, это очень верное решение, никакой клановости, столь характерной для России. Меняются люди, вносят новые идеи в государственный аппарат. Выборы не являются фикцией, после них власть реально меняется.

Стать чиновниками могут только немцы, несомненно, это правильно. Чиновник – государственный человек, а выражать интересы государства может только гражданин этой страны. Кроме того, в Германии следует пройти тщательную подготовку, чтобы взойти на следующий уровень карьерной лестницы. Необходимо соответствовать определенным возрастным рамкам, а также доказать свой уровень квалификации. Успех на государственной службе в этой стране не зависит от знакомств или родственных связей, здесь каждый сам творит свою судьбу. Только усердной отличной работой можно доказать, что ты достоин большей должности, чем занимаешь сейчас.

Продуманно работает судебная система, при ущемлении прав чиновник имеет право обратиться за помощью, и он ее обязательно получит. Кроме того чиновник может сам на себя подать в суд, чтобы доказать свою невиновность.