Планирование расходов в бюджетных организациях

          Показатели  бюджетной сметы,  устанавливающие  объем и распределение  направлений расходования, формируются:

     на  период одного финансового года в  соответствии с лимитами бюджетных  обязательств по расходам бюджета на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств по обеспечению выполнения функций учреждения;

     в разрезе кодов классификации расходов бюджетов бюджетной классификации РФ с детализацией до кодов статей (подстатей) классификации операций сектора государственного управления. 

          Статьи  бюджетной классификации  жестко привязаны к определенным  целям  расходов, обеспечивая  с одной стороны действенный  механизм контроля целевого назначения  расходов. Одновременно изменчивость  и нестабильность экономических  условий зачастую требуют внесения  изменений в утвержденные планы  (лимиты) на год, перераспределения  средств между статьями. Согласно  статье 221 БК РФ внесение изменений  в бюджетную смету осуществляется  путем утверждения изменения  показателей. Если изменения в  бюджетной смете затрагивают  показатели бюджетной росписи  главного распорядителя средств  бюджета и утвержденного объема  лимитов бюджетных обязательств, то такие изменения возможны  только после внесения соответствующих  изменений в бюджетную роспись  главного распорядителя средств  бюджета и лимиты бюджетных  обязательств. Невысокая оперативность  механизма перераспределения затрудняет  эффективное управление краткосрочным  планированием и расходованием  средств на уровне учреждения. 

          При составлении сметы возникнет  необходимость в группировке  расходов (расходных обязательств) в зависимости от их характера  на действующие и принимаемые. 

          Практика  показывает, что состав  значительной части расходов  учреждения предопределен  ранее  принятыми нормативными актами, заключенными договорами, сложившимся   фондом оплаты труда. Эти расходные  обязательства (расходы) называют  действующими. Такие расходы подлежат  обязательному включению в планируемый  бюджет и их легко обосновать  с использованием достаточно  простых правил  пересчета (прямой  счет, индексация). Для существенной корректировки объема действующих обязательств необходимо внесение изменений в действующие нормативные акты. 

          В то же время существуют  расходные  обязательства, возникающие  многократно  или однократно, причем одновременно с принятием  соответствующего нормативного  акта. Примером может служить  решение  об увеличении пособий,  денежного довольствия, заработной  платы в бюджетной сфере, осуществление  инвестиционных проектов. Такие  расходные обязательства называются  принимаемыми. Их обоснование требует  тщательной проработки. 

          На  сегодняшний день при составлении   бюджетных смет планирование  большинства статей расходов  бюджетных учреждений основано  на применении нормативного метода.  

          Несмотря  на то, что неуклонно  расширяется  в последнее время  применение программно-целевого  метода планирования расходов  в рамках модели финансирования, ориентированного на управление  результатами. Методами планирования  и финансирования, основанными на  прямой взаимосвязи «средства-результат», на сегодняшний день покрыто лишь 15% от общей суммы бюджетных расходов. Остальная часть (85%) пока находится на традиционном сметном финансировании («управление бюджетными ресурсами»). [журнал «Бюджет»] 

          В рамках концепции «управления  ресурсами» бюджет формируется  путем индексации сложившихся  расходов с детальной их разбивкой  по статьям бюджетной классификации  РФ. При соблюдении жестких бюджетных  ограничений такой подход обеспечивает  лишь сбалансированность бюджета  и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются; управление бюджетом сводится главным образом к внешнему контролю за соответствием кассовых расходов плановым показателям. Отсутствуют включенные в бюджетный процесс механизмы среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов; процедуры и методологии внутреннего и внешнего контроля обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств. 

          Таким образом, одной из главных   причин недостатков нормативного метода планирования расходов бюджетных учреждений в процессе осуществления сметного финансирования – отсутствие внутренней системы планирования в бюджетном учреждении.

     2.3 Модель финансирования, ориентированного  на управления результатами, в  рамках программно-целевого метода  планирования расходов 

          В рамках принятой Правительством  РФ концепции  «управления  результатами» бюджет формируется  исходя из целей и планируемых  результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования привязываются  к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное  внимание уделяется обоснованию  конечных результатов. Ядром новой  организации бюджетного процесса  должна стать широко применяемая  в мире модель бюджетирования, ориентированного на результаты. 

           Учреждениям предоставлено право  вносить предложения по распределению и использованию бюджетных средств, то есть доведенные без разбивки по кодам классификации контрольные цифры учреждение самостоятельно планирует в разрезе видов расходов с учетом утвержденных стандартов качества бюджетных услуг. По сути, это и является целевой программой конкретного бюджетного учреждения (для сведения: такой документ содержит пять-шесть табличных форм и пояснительную часть общим объемом порядка 200 страниц). Финансовый орган проверяет и согласовывает такие программы, а затем на их основе осуществляется программно-целевое финансирование.

     Принятие  программы влечет за собой ее постоянный мониторинг – периодический анализ хода реализации, получение результата, выраженного в количественных показателях. В этих целях утверждается метод  бюджетного контроля: при выявлении  существенных расхождений между  фактическими результатами деятельности бюджетных учреждений за отчетный период и установленными требованиями отраслевое министерство аннулирует право данного  учреждения на самостоятельное распределение  и использование бюджетных средств. Стимул оказался весьма действенным. 

          Руководители  учреждений, единожды  почувствовав себя настоящими  хозяевами (в хорошем  смысле  этого слова), не захотели в   дальнейшем упускать такую возможность.  В результате удалось предоставить  учреждениям право распоряжаться   бюджетными средствами для достижения  стратегической цели при разумном  контроле. 

          Анализ приобретенного опыта  использования методов планирования  и финансирования, ориентированного  на управление результатами  в  ряде регионов показал: концепция  реформирования выбрана правильно,  бюджетирование, ориентированное на результат, – действенный способ достижения общественно значимых результатов. На первом этапе реформирования:

     достигнуто  понимание необходимости бюджетных  реформ всеми участниками бюджетного процесса;

     задано  стратегическое направление развития учреждений;

     определены  количественные требования к результатам  деятельности учреждения;

     установлены стандарты качества бюджетных услуг;

     руководству учреждений предоставлено разумное право распоряжаться выделенным финансированием для достижения стратегической цели;

     ежегодный опрос населения о качестве предоставляемых  услуг позволяет получить объективную  оценку результативности деятельности бюджетных учреждений.  

          Однако  по мере понимания того, к какому конечному результату  мы хотим прийти, появилось и  осознание проблем, которые предстоит  решить. Все проблемы решаемы,  но предполагают большой объем  дополнительных трудозатрат, например:

     модели  формирования целевых программ достаточно «тяжелы». В частности, для реализации базовой модели во всех школах требуются  значительные временные затраты  со стороны как министерств, так  и самих учреждений;

     проверка  расчетов, предоставленных учреждениями, и обоснований к этим расчетам с должным уровнем детализации  практически невозможна;

     анализ  и сравнение стоимости первичных  мероприятий с полученным результатом  по ведомству в целом скорее является исключением и проводится лишь по самым укрупненным показателям;

     простой пересчет индекса цен влечет за собой  пересчет многочисленных табличных  форм;

     трудности, связанные с контролем за реализацией программ.  

     Безусловно, наличие перечисленных проблем  не является причиной отказа от перехода к программно-целевому методу планирования расходов бюджетного учреждений: по-прежнему нужно стремится сделать бюджетные услуги высокоэффективными и максимально результативными для населения. Поэтому на сегодняшний день стоят следующие задачи:

     распространить  полученный опыт применения программно-целевого метода планирования бюджетных расходов на все бюджетные учреждения;

     вовлечь в процесс реформирования отраслевые министерства и ведомства;

     сформировать  исчерпывающий перечень бюджетных  услуг в ведомственном разрезе;

     унифицировать стандарты качества для всех подведомственных учреждений;

     отработать  и закрепить процедуры мониторинга  качества бюджетных услуг;

     довести планирование методом БОР до 100% расходов бюджета;

     использовать  передовые инновационные технологии, позволяющие существенно снизить  дополнительные трудозатраты.  

         В Сургуте и Сургутском районе утвержден порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ, каждая из которых представляет собой экономическое и финансовое обоснование расходов на оказание одной государственной услуги. 

         Финансирование  Программ осуществляется  в пределах лимитов бюджетных  обязательств, доведенных до субъекта  бюджетного планирования. 

       Ключевое  отличие от стандартной  целевой  программы состоит  в том, что  совокупные расходы  на программу  делятся на  две части: 

      1 расходы на осуществление мероприятий  и решение задач целевой программы  (так называемые единовременные  расходы); 

      2 расходы на осуществление регулярной  деятельности государственных учреждений  и государственных органов по  оказанию государственной услуги (так называемые регулярные или  текущие расходы). 

         Чтобы решить проблему бюджетирования государственных услуг административного характера, был утвержден ограниченный перечень услуг, в отношении которых должны разрабатываться ВЦП.  

         В ВЦП ставится цель по изменению  (сохранению) отдельных характеристик  оказания услуги, устанавливаются  показатели, характеризующие объем  и качество оказания услуги, определяются  задачи и мероприятия, необходимые  для изменения ситуации, общий  объем расходов на оказание  услуги и его финансовое обоснование.  

         На  сегодняшний день процесс  внедрения в бюджетное планирование  механизмов БОР еще не завершен. По прежнему в основном расходы бюджетного учреждения планируются и финансируются на основе сметного финансирования («управление бюджетными ресурсами»), но стоит отметить, что в таких сферах как образование, здравоохранение и др. активно внедряется программно-целевой метод планирования бюджетных расходов. В нашем городе также разрабатываются и внедряются в процессе планирования расходов бюджетных учреждений ведомственные-целевые программы, стандарты качества бюджетных услуг.