Проблеми становлення та розвитку місцевих фінансів в Україні

Місцеві фінансові  інститути перебувають у тісному  взаємозв'язку з іншими елементами місцевих фінансів.

Новий етап застосування місцевих податків і зборів розпочався в Україні після проголошення нею незалежності. Місцеві податки і збори фактично виведено зі складу державних податків, і вони почали розглядатись як власні доходи місцевого самоврядування.

У Законі "Про  місцеві Ради, місцеве та регіональне  самоврядування" передбачено право  місцевих рад запроваджувати на своїй  території місцеві податки і  збори.

Практика запровадження  їх протягом 1991—1993 рр. пов'язана з  неодноразовими правовими конфліктами  між органами місцевого самоврядування і прокуратури, викликаними неврегульованістю  цього питання в спеціальному законодавчому акті. Давня ж нормативна база не відповідала новим реаліям.

Питання місцевого  оподаткування розв'язано в Декреті  Кабінету Міністрів України "Про  місцеві податки і збори" від 20 травня 1993 р., за яким встановлено 17 місцевих податків і зборів. Серед них:

• готельний збір,
• ринковий збір,
• збір за парковку автомобілів,
• збір за видачу ордера на квартиру,
• збір з власників собак,
• курортний збір,
• збір за участь у бігах на іподромі,
• збір за виграш на бігах,
• збір з осіб, котрі беруть участь у грі на тоталізаторі на іподромі,
• податок з реклами,
• збір за право використання місцевої символіки,
• збір за право проведення кіно- і телезнімань,
• збір за проведення місцевих аукціонів, конкурсного розпродажу і лотерей,
• комунальний податок,
• збір за проїзд територією прикордонних областей автотранспорту, що прямує за кордон,
• збір за надання дозволу на розміщення об'єктів торгівлі.

У декреті визначено  повноваження органів місцевого  самоврядування щодо встановлення місцевих податків і зборів та надання пільг  на них, а також максимальні ставки місцевих податків і зборів.

17 червня 1993 р.  Верховна Рада України прийняла  Закон "Про доповнення декрету  Кабінету Міністрів України "Про  місцеві податки і збори", яким  додатково запроваджується місцевий  податок з продажу імпортних  товарів.

Крім щойно  названих актів, місцеве оподаткування  в Україні регламентується також  Законом "Про внесення змін і доповнень  до Закону УРСР "Про систему оподаткування", ухваленим 2 лютого 1994 р. Ним передбачено 16 місцевих податків і зборів (вилученню  підлягали збір з власників собак  та податок з продажу імпортних  товарів), що виявило певну суперечність між прийнятими законодавчими актами.

Практика застосування місцевих податків і зборів засвідчила, що використання їх в Україні поки що вкрай неефективне і вони своїх  функцій не виконують.

Так на сьогоднішній день їх частка в консолідованому  бюджеті становить лише 2% і місцевих бюджетах – до 5%.

Підвищення ролі місцевих податків і збільшення частки доходів за їхній рахунок є  головним напрямком зміцнення місцевих бюджетів, розширення їхньої фінансової автономії.

Становлення системи  місцевого оподаткування в Україні  може стати наслідком змін у соціально-економічній  системі держави, в першу чергу, в структурі власності, за рахунок  значного підвищення доходів населення, реформування системи оплати праці.фіскальний

2. Шляхи розвитку  місцевих фінансів

Як засвідчують  факти, вже більшість основних фондів в Україні перебуває в недержавному секторі економіки. Сформувалися верстви населення з високими доходами, котрі володіють значною нерухомістю. Усе це створює об'єктивні передумови для запровадження в Україні сучасної системи місцевого оподаткування і зміцнення на її основі фінансів місцевого самоврядування.

Насамперед, назріла  потреба значно розширити перелік  місцевих податків та повноваження органів  місцевого самоврядування щодо запровадження  їх. Основу місцевого оподаткування  мають забезпечити майнові податки. Доцільно запровадити місцеві податки  на нерухоме майно юридичних осіб, на коштовне нерухоме майно фізичних осіб, на землю і на спадщину. Місцевим органам влади слід отримувати законодавчо зафіксовану частку прибуткового податку з громадян, яку потрібно також розглядати як різновид місцевого податку.

Слід передбачити  право органів місцевого самоврядування встановлювати місцеві акцизи, наприклад  податок на продаж алкогольних напоїв на розлив та ін.

Значного розширення потребує перелік місцевих екологічних  податків. Можна запровадити податок  на утилізацію побутових відходів або  на прибирання сміття, податок на полювання, на рибальство, на використання кар'єрних  матеріалів, на ветеринарне обслуговування худоби та інших домашніх тварин. Усі  ці податки ефективно використовуються в зарубіжних країнах.

Зарубіжний досвід також показує, що можна запроваджувати в Україні податки на цінні  папери (на емісію акцій та облігацій), на біржові операції, на грошові  капітали, на приріст капіталу, на осіб, які володіють двома квартирами, на видовища, на право розміщення офісів у центральній частині міста та ін.

Звичайно, мова не може йти про одночасне запровадження  всіх цих податків. Робити це необхідно  в контексті реформи всієї  податкової системи, під час якої доцільно збалансувати співвідношення між надходженнями від загальнодержавних  і місцевих податків на користь значного підвищення частки других.

У новому законі про місцеві податки і збори  доцільно передбачити дві групи  місцевих податків і зборів.

Перша група  — це місцеві податки і збори, що повністю регламентуються центральною  владою. Місцеві органи влади матимуть право на встановлення пільг на ці податки.

Друга група  місцевих податків і зборів може самостійно встановлюватися місцевою владою. Механізм державного контролю передбачає включення  двох елементів: обов'язкову реєстрацію таких податків у Міністерстві фінансів України та встановлення верхніх меж податкових ставок.

Проблема місцевих податків і зборів знайшла своє відображення в постанові Верховної Ради України від 4 грудня 1996 р. "Про основні положення податкової політики в Україні". Цією постановою передбачено в процесі реформування податкової системи України запровадити 19 місцевих податків і зборів. Але такий перелік місцевих податків не дозволить кардинально підвищити їхню роль у податковій системі. Лише за умови, що місцевими податками буде визнано податок на нерухоме майно юридичних осіб, податок на нерухоме майно фізичних осіб, прибутковий податок з громадян, плату за землю, місцеві акцизи та деякі інші, вони почнуть відігравати суттєву роль у формуванні доходів органів місцевого самоврядування.

Невід'ємним  атрибутом місцевого самоврядування є особлива, самостійна форма власності, суб'єктом права якої є низовий  територіальний колектив. У зарубіжних країнах її названо муніципальною  формою власності. Крім муніципальної, публічними формами власності є власність держави, суб'єктів федерації (у федеративних країнах), адміністративно-територіальних утворень.

Суб'єктами права  комунальної власності є адміністративно-територіальні одиниці в особі обласних, районних, міських, селищних, сільських рад народних депутатів.

Об'єктами права  комунальної власності визначалося  майно, що забезпечує діяльність відповідних  рад і утворюваних ними органів, кошти місцевих бюджетів, державний  житловий фонд, об'єкти житлово-комунального господарства, майно закладів народної освіти, культури, охорони здоров'я, торгівлі, побутового обслуговування, майно підприємств, місцеві енергетичні  системи, транспорт, системи зв'язку та інформації, враховуючи націоналізоване  майно, передане відповідним міністерствам, установам, організаціям, а також  інше майно, необхідне для забезпечення економічного й соціального розвитку відповідної території.

В комунальній  власності також перебуває майно, передане у власність області, району чи іншої адміністративно-територіальної одиниці іншими суб'єктами права  власності. Держава та її адміністративно-територіальні  одиниці не відповідають за зобов'язаннями одне одного в процесі реалізації права державної власності.

Формування комунальної  власності в Україні ще не завершено, і воно має свої особливості.

По-перше, на відміну  від практики більшості зарубіжних розвинутих країн, в Україні майно  комунальної власності сформовано шляхом його безоплатної передачі із загальнодержавної до комунальної  власності. В зарубіжних країнах  майно муніципальної (комунальної) власності сформоване, як правило, шляхом викупу об'єктів приватної власності  до власності територіальних колективів, а також шляхом створення об'єктів  комунальної власності за рахунок  коштів органів місцевого самоврядування.

По-друге, в зарубіжних країнах, включаючи і Російську  Федерацію, на відміну від України до 1996 р., майно комунальної (муніципальної) власності не зараховується до складу державної власності і є самостійною формою власності — власністю територіальних колективів.

По-третє, в зарубіжних країнах суб'єктом права комунальної (муніципальної) власності є не адміністративно-територіальна  одиниця, а територіальний колектив як носій місцевого самоврядування і, відповідно, там немає різновидів комунальної власності. На відміну  від України, де було запроваджено обласну, районну, міську, районну в містах, сільську та селищну різновиди комунальної  власності, в зарубіжних країнах  право комунальної (муніципальної) власності реалізується лише на рівні  первинної (низової) адміністративно-територіальної одиниці, що утворюється на базі територіального  колективу як суб'єкта місцевого  самоврядування.

Запровадження в Україні комунальної власності  як власності корпоративної, недержавної  означає створення таких економічних  і фінансових основ місцевого  самоврядування, котрі відповідають потребам ринкової економіки, об'єктивним законам її розвитку.

Наслідком запровадження  в Україні комунальної власності  буде створення органів місцевого  самоврядування власної юридично оформленої самостійної фінансово-економічної  бази.

У комунальній  власності можуть перебувати рухоме та нерухоме майно, природні ресурси  і корисні копалини місцевого  значення, ліси, водоймища, рослинний  і тваринний світ, земля, кошти  місцевих бюджетів, позабюджетних, валютних та цільових фондів, фінансові ресурси  комунальних підприємств, запозичені органами місцевого самоврядування фінансові ресурси, цінні папери, фінансово-кредитні установи, паї, що належать органам місцевого самоврядування в статутних фондах підприємств  акціонерних товариств, страхові та довірчі товариства, пенсійні та резервні фонди, житловий фонд, підприємства, установи, організації та заклади виробничої соціально-культурної сфер, котрі надають  відповідні послуги територіальній громаді чи об'єднанням територіальних громад.

У комунальній  власності не може бути об'єктів  власності, функціонування яких не пов'язане  з наданням послуг територіальній громаді  і спрямоване виключно на отримання  прибутку, а також об'єкти, що за законодавством не можуть належати як власність громадам.

У комунальній  власності повинні перебувати і  не можуть бути приватизовані або  іншим способом відчужені на користь  юридичних та фізичних осіб дороги, тротуари, парки, сквери, набережні  річок, річки, озера, кладовища, пам'ятники архітектури та історії, заповідники  тощо. Перелік об'єктів виключно громадського користування затверджується на місцевому референдумі та закріплюється  в статуті територіальної громади.

Матеріальні та фінансові ресурси, які перебувають  у комунальній власності, є надбанням  територіальної громади. Правовий режим  майна комунальної власності  визначається законодавством України. Комунальна власність на рівних правах із державною, приватною та іншими формами  власності визначається і захищається  законом. Суб'єктом права комунальної  власності є територіальна громада, а від її імені — представницький  орган місцевого самоврядування, котрий володіє, користується і розпоряджається  комунальним майном на основі законодавства  України та статуту поселення.

Склад та перелік  об'єктів майна комунальної власності  самостійно визначається представницькими органами місцевого самоврядування в містах, селах, селищах та в інших  поселеннях.

Органи місцевого  самоврядування формують склад об'єктів  комунальної власності самостійно. Ради затверджують перелік майна, що належить до комунальної власності, на основі концепції комунальної  власності та Закону "Про правовий режим майна комунальної власності". Об'єкти, визначені як майно комунальної  власності, може бути передано територіальним громадам із державної власності  органами, уповноваженими здійснювати  управління майном державної власності  у визначеному Законом порядку, або викуплено з інших форм власності органами місцевого самоврядування на основі права переважного викупу. Об'єкти комунальної власності може бути створено за рахунок коштів бюджетів місцевого самоврядування, а також позабюджетних, цільових, валютних фондів та інших ресурсів.

На основі затверджених переліків майна комунальної  власності міські, сільські та селищні  ради самостійно визначають склад об'єктів  комунальної власності міста, села та селища. Після розгляду затверджених радами переліків об'єктів майна  комунальної власності Фонд державного майна України та його регіональні  відділення за участю Міністерства економіки  України готують подання до Кабінету Міністрів України, на основі яких Кабінет  Міністрів України приймає постанови  про передачу цих об'єктів у  комунальну власність відповідних  міст, сіл та селищ. Передача об'єктів  здійснюється Фондом державного майна  України і супроводжується наданням міським, сільським та селищним органам  місцевого самоврядування актів  на право власності на кожний об'єкт. Переданим до комунальної власності  вважається об'єкт майна після  надання органу місцевого самоврядування акта на право його власності. Акти оформляються і надаються Фондом державного майна України. Після  передачі до комунальної власності  підприємств, організацій, установ, інших  об'єктів майна вони підлягають реєстрації у встановленому законодавством порядку.