Проблеми становлення та розвитку місцевих фінансів в Україні

Об'єкти і майно  комунальної власності не може бути вилучено (відчужено) без згоди територіальної громади або представницького органу місцевого самоврядування від їхнього  імені. Передача об'єктів та майна  комунальної власності до інших  форм власності здійснюється виключно за рішенням представницького органу місцевого самоврядування і, як правило, на засадах купівлі-продажу за цінами, які складаються на ринку нерухомості, майна та землі. Відчуження об'єктів  і майна комунальної власності, що мають особливо важливе значення для територіальної громади, здійснюється лише за рішенням місцевого референдуму. Перелік таких об'єктів затверджується рішенням представницького органу місцевого  самоврядування або в статуті  місцевого самоврядування.

Об'єкти і майно  комунальної власності, котрі за рішеннями представницького органу місцевого самоврядування передаються  для забезпечення діяльності державних  органів законодавчої, виконавчої й  судової влади, та з метою надання  об'єктам загальнонаціонального  статусу (в разі клопотання відповідних  органів), передаються до державної  власності на безоплатній основі. Відповідні органи державної влади  в таких випадках компенсують  додаткові видатки органів місцевого  самоврядування у зв'язку з передачею  об'єктів та майна до державної  власності. Процедура безоплатної  передачі майна комунальної власності  до державної власності визначається Кабінетом Міністрів України.

Територіальна громада безпосередньо через  референдум або за рішенням представницького органу місцевого самоврядування приймає  рішення про доцільність, форми  та про строки приватизації майна  комунальної власності на засадах  законодавства України про приватизацію. Приватизація комунального майна здійснюється на основі програм приватизації, самостійно розроблених виконавчими органами місцевого самоврядування і затверджених територіальними громадами або  їхніми представницькими органами.

Міські ради міст обласного значення можуть приймати рішення про делегування функцій  управління окремими об'єктами комунальної  власності обласним державним адміністраціям. Сільські, селищні ради та ради міст районного значення можуть приймати рішення про делегування функцій  управління окремими об'єктами комунальної  власності районним державним адміністраціям. Міські, сільські та селищні ради з  власної ініціативи можуть відкликати рішення про делегування функцій  управління окремими об'єктами комунальної  власності обласним та районним державним  адміністраціям. Територіальні громади  можуть делегувати функції управління майном комунальної власності створеним  ними асоціаціям та іншим органам.

Здійснення делегованих  функцій управління окремими об'єктами комунальної власності забезпечується обласними та районними державними адміністраціями на договірних засадах із міськими, сільськими та селищними радами. У разі об'єднання кількох територіальних громад або створення об'єктів комунальної власності, що надають послуги кільком територіальним громадам, місцеві ради можуть створювати міжкомунальні органи, котрим делегуються функції управління вказаними об'єктами комунальної власності.

Суб'єктом права  комунальної власності в містах з районним поділом є міська територіальна  громада, а від її імені — міська рада. У випадках, визначених Конституцією України, суб'єктом права комунальної  власності є територіальна громада  району в місті.

Територіальна громада міста, а від її імені  — міська рада можуть приймати рішення  про передачу окремих функцій  управління об'єктами комунальної власності  чи окремими об'єктами цієї власності  районним органам влади або органам  влади інших адміністративних одиниць, котрі функціонують у системі  міського самоврядування.

2.1 Принципи організації місцевих фінансів і склад місцевих фінансових інститутів

Місцеві фінанси  як система економічних відносин функціонують на основі певних вихідних засад, закріплених у відповідних  законодавчих документах, що регламентують  діяльність органів місцевого самоврядування. До найважливіших законодавчих актів  слід віднести Конституцію України, Бюджетний кодекс України, Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні", Податковий Кодекс, щорічні закони про державний бюджет України, Декрет Кабінету Міністрів України "Про місцеві податки і збори" тощо.

У Конституції  України, прийнятій Верховною Радою  України 28 червня 1996 р., дається тлумачення поняття "місцеве самоврядування", окреслено складові матеріальної і фінансової бази місцевого самоврядування, вказано основні підходи до формування і використання коштів місцевих бюджетів.

У Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. у розвиток положень Конституції України та відповідно до вимог ратифікованої Україною у 1996 р. Європейської хартії місцевого самоврядування визначено систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні і засади його організації та діяльності, правовий статус і відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

У Бюджетному кодексі  України від 21 червня 2001 р. визначено  низку важливих питань, які стосуються місцевих фінансів: розподіл доходів  і видатків між бюджетами всіх рівнів і видів, процес розрахунку бюджетних  трансфертів — дотацій вирівнювання місцевим бюджетам з державного бюджету, відповідальність всіх учасників бюджетного процесу і контрольні повноваження владних органів, в тому числі  органів місцевого самоврядування. Крім того в Кодексі встановлено  порядок здійснення місцевих запозичень.

У щорічних законах  про державний бюджет України  здійснюється уточнення складу доходів  загального та спеціального фонду місцевих бюджетів, визначається механізм надання  додаткових дотацій місцевим бюджетам з державного бюджету, встановлюються величини коефіцієнтів вирівнювання.

У Податковому  Кодексі визначено перелік місцевих податків і зборів, а також основні положення механізму їх справляння, граничні ставки і права органів місцевого самоврядування щодо їх запровадження.

Аналіз чинної законодавчої бази, яка регламентує  функціонування місцевого самоврядування в Україні, дає можливість виділити такі основні принципи організації  місцевих фінансів, що передбачають:

• обов'язкове розмежування функцій і повноважень між державною владою та місцевим самоврядуванням;
• чіткий поділ дохідних джерел, а також видатків між державним і місцевими бюджетами;
• надання відповідних власних дохідних джерел місцевому самоврядуванню;
• самостійність у формуванні та використанні фінансових ресурсів;
• державну фінансову підтримку не самодостатніх територіальних громад, проведення фінансового вирівнювання;
• стимулювання збільшення доходів як державного, так і місцевих бюджетів;
• раціональне й економне використання матеріальних і фінансових ресурсів;
• здійснення постійного контролю за використанням наявних ресурсів;
• гласність та відкритість у формуванні та використанні фінансових ресурсів місцевого самоврядування.

Головним призначенням місцевих фінансів є забезпечення фінансовими  ресурсами діяльності органів місцевого  самоврядування, пов'язаної із здійсненням  ними своїх функцій і повноважень; найбільш повне задоволення потреб населення територіальних громад та якісне надання локальних суспільних послуг; формування механізму стимулювання раціонального використання наявних  матеріальних і фінансових ресурсів, пошуку додаткових джерел доходів.

Сутність місцевих фінансів як економічної категорії  та зміст їх функцій проявляються у складі місцевих фінансових інститутів, до яких належать: місцеві бюджети, місцеві податки і збори, цільові  фонди органів місцевого самоврядування, комунальний кредит, місцеві позики, об'єкти комунальної власності (рис. 2.2).

Центральне місце  у системі місцевих фінансів займають місцеві бюджети, яких сьогодні є  понад 12 тисяч. Згідно з Бюджетним  кодексом України, місцевими бюджетами визнаються такі: бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування. У свою чергу бюджети місцевого самоврядування — це бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань.

Рис. 2.2 − Склад місцевих фінансових інститутів

У місцевих бюджетах протягом останніх років зосереджується приблизно третина бюджетних  ресурсів країни, за їх рахунок проводиться  задоволення потреб населення відповідних  територіальних формувань. У доходи місцевих бюджетів надходять кошти  з державного бюджету у вигляді  дотацій і субвенцій, які призначені для фінансування делегованих повноважень  органів місцевого самоврядування і проведення фінансового вирівнювання.

Частина доходів  місцевих бюджетів обов'язково формується за рахунок місцевих податків і зборів, перелік яких визначений у чинному  законодавстві.

Органи місцевого  самоврядування мають самостійні права  на запровадження місцевих податків і зборів, встановлення розмірів ставок і надання пільг окремим категоріям платників. Незважаючи на доволі значний  перелік місцевих податків і зборів в Україні, вони не відіграють відчутної ролі у формуванні як доходів місцевих бюджетів, так і загалом фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування. Проектом Податкового кодексу України передбачене здійснення деяких змін у місцевому оподаткуванні.

Ще одним місцевим фінансовим інститутом є цільові  фонди органів місцевого самоврядування, практика функціонування яких в Україні  є досить суперечливою. Це пояснюється  тим, що у законодавчих актах, які  ознаменували відродження місцевого  самоврядування (1990—1992 pp.) було передбачено право органів місцевого самоврядування утворювати і використовувати позабюджетні фонди. Проте у наступні роки (з 1995 р.) відбувалося поступове згортання сфери їх функціонування шляхом включення до відповідних бюджетів. Сьогодні, згідно з Бюджетним кодексом України, створення позабюджетних фондів органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та іншими бюджетними установами не допускається.

Самостійним інститутом місцевих фінансів є комунальний  кредит як сукупність економічних відносин, що виникають між органами місцевого  самоврядування, з одного боку, та фізичними  та юридичними особами — з другого, при яких місцеве самоврядування виступає частіше за все позичальником, рідше — кредитором.

Найбільш поширеною  формою залучення фінансових ресурсів органами місцевого самоврядування є випуск місцевих позик. У закордонних  країнах практика місцевих запозичень досить поширена, а облігації органів  місцевої влади користуються попитом  і довірою у населення, держава  всебічно сприяє цьому. Місцеві позики за кордоном є самостійним і повноцінним  інститутом місцевих фінансів. В Україні  випуск місцевих позик поки що не є  систематичним і трапляється  епізодично.

3. Функції місцевих фінансів

Місцеві фінанси  виконують такі функції: розподільчу, контрольну та стимулюючу.

Розподільча функція  місцевих фінансів проявляється у порядку формування доходів і видатків місцевих бюджетів, цільових фондів органів місцевого самоврядування, за допомогою яких проходить складний процес забезпечення їх фінансовими ресурсами, необхідними для виконання покладених на місцеве самоврядування функцій і завдань. Кошти, які акумулюються в місцевих бюджетах і цільових фондах, розподіляються і використовуються на задоволення різноманітних місцевих потреб. Крім того, через систему міжбюджетних відносин фінансові ресурси, акумульовані на обласному і районному рівні, перерозподіляються між окремими адміністративно-територіальними одиницями з метою забезпечення фінансового вирівнювання.

Контрольна функція  місцевих фінансів реалізується, зокрема, в діяльності органів місцевого самоврядування при складанні проектів місцевих бюджетів, їх розгляді і затвердженні, а також виконанні місцевих бюджетів й складанні звіту про їх виконання. Сфера контрольної функції не обмежується місцевими бюджетами, а включає інші фонди грошових коштів та загалом усі фінансові ресурси, які знаходяться в розпорядженні органів місцевого самоврядування. Контрольна функція місцевих фінансів спрямована на забезпечення передбачених пропорцій розподілу і перерозподілу фінансових ресурсів, їх цільове й економне використання.

Стимулююча функція  місцевих фінансів полягає у створенні таких умов, за яких органи місцевого самоврядування будуть безпосередньо зацікавленими у збільшенні обсягів доходів бюджетів, додатковому залученні надходжень як загальнодержавних, так і місцевих податків і зборів, пошуку альтернативних джерел доходів, ефективному використанні фінансових ресурсів, які надходять у їх розпорядження. Реальним втіленням стимулюючої функції є чинний порядок формування власних доходів місцевих бюджетів, заохочення перевиконання запланованих показників надходжень загальнодержавних податків і зборів, самостійність у використанні додатково залучених коштів та ін.

Місцеві фінанси  відіграють надзвичайно велику і  багатопланову роль в економічній  системі кожної держави, де визнається і діє ефективне у фінансовому  плані місцеве самоврядування.

Протягом останніх років близько 10 % вартості валового внутрішнього продукту України перерозподіляється через систему місцевих фінансів; закономірно, що основна частина цих коштів акумулюється у місцевих бюджетах. Зосередження достатньо значних грошових засобів у місцевих бюджетах відповідає новим більш широким і складним завданням, які постають перед органами місцевого самоврядування на сучасному етапі розвитку України. Кошти, які надходять до місцевих бюджетів, використовуються на утримання установ соціально-культурної сфери, підприємств житлово-комунального господарства, спрямовуються на виплати допомог із соціального захисту і соціального забезпечення. Таким чином, через місцеві фінанси, у тому числі місцеві бюджети, відбувається перерозподіл суспільного продукту між різними сферами діяльності і соціальними групами населення.