Проблемы проведения бюджетного процесса в Российской Федерации и пути их устранения

    Самостоятельность осуществления бюджетного процесса на субфедеральном (региональном и  муниципальном уровне) не безусловна и абсолютна. Ограничивающим условием этого принципа является требование единства бюджетного процесса, что  наиболее ярко проявляется на стадии исполнение бюджетов. Одним из важнейших принципов в исполнении бюджетов всех уровней является принцип единства кассы. Начиная с 1 января 2010 г. все бюджеты бюджетной системы Российской Федерации обслуживаются органами Федерального Казначейства. Исполнительные органы субъектов Российской Федерации могут исполнять региональные и муниципальные бюджеты только по соглашению с Федеральным казначейством и лишь при наличии необходимых ресурсов;

3. на принципе среднесрочного бюджетного направления. Этот важнейший принцип был впервые отражен в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации и закреплен в виде поправок в Бюджетный кодекс РФ, которые были приняты Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ “О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации”. Суть среднесрочного бюджетного планирования состоит в регулярной разработке среднесрочного (трехлетнего) финансового плана, который может иметь статус законодательного акта или прогнозно-аналитического документа.⁵

          Реформирование среднесрочного финансового планирования предусматривает  придание финансовым планом силы закона. Федеральный закон о федеральном  бюджете включает финансовый план не только на очередной финансовый год, но и на плановый год в два года;

4. на принципе периодичности бюджета, что означает, что бюджетный процесс строго определен по времени. После завершения бюджетного цикла бюджетный процесс начинается заново;
5. на принципе преемственности бюджетов, основанном на среднесрочном бюджетном планировании, что означает, что показатели бюджета очередного года находятся в зависимости от показателей бюджета предыдущего года. Ежегодно происходит смещение очередного года и планового периода на один год посредством корректировки бюджетных показателей предыдущего периода и включения показателей второго года планового периода.

    Бюджетный процесс основан, кроме специфических  принципов, на общих принципах построения бюджетной системы: единства бюджетной  системы Российской Федерации; разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; сбалансированности бюджета; результативности и эффективности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; прозрачности (открытости); достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств; подведомственности расходов бюджетов; единства кассы (ст. 28 БК РФ).

    Вершину иерархии принципов бюджетного процесса составляет общеправовые идеи: конституционности, законности, самостоятельности ветвей власти и органов местного самоуправления в решении вопросов местного самоуправления.

    Несмотря  на осуществляемые в последние годы мероприятия по совершенствованию  бюджетного процесса, в нем имелся главный недостаток – отсутствие механизма обеспечения результативности использования бюджетных средств.

    Основой новой организации бюджетного процесса стала модель «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть заключается в распределении  бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и реализуемыми ими бюджетными программами с  учетом или в прямой зависимости  от достижения конкретных результатов  в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов. Эта модель предполагает также создание системы мониторинга результативности бюджетных расходов, переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляет администраторы бюджетных средств.⁶

    Реформирования  бюджетного процесса осуществлялось по следующим направлениям: реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета; выделение бюджетов действующих  и принимаемых обязательств; совершенствование  среднесрочного финансового планирования; совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых  методов бюджетного планирования; упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

    В рамках первого направления предусматривалось  приближение бюджетной классификации  Российской Федерации к требованиям  международных стандартов с учетом изменений структуры и функций  федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана  счетов бюджетного учета, основанного  на методе начислений и обеспечивающего  учет затрат по функциям и программ.

    Второе  и третье направления направлены на обеспечение повышения надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов  бюджетных средств в рамках принятых ограничений и приоритетов государственной политики.

    Четвертое направление предполагает формирование и включение в бюджетный процесс  процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход  от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых  результатов.

    Пятое направление предполагает совершенствование  процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.

2. Анализ бюджетного процесса в России и за рубежом

2.1.Характеристика  основных этапов  бюджетного процесса  в России

      Бюджетный процесс в России разделен на этапы, последовательно сменяющих друг друга и направленные на решение  определенных задач: а) составление  проектов бюджетов, б) рассмотрение и  утверждение законов (решений) о  бюджете, в) исполнение законов (решений) о бюджете, г)составление и утверждение бюджетной отчетности. Эти стадии осуществляются в строгой последовательности в течение бюджетного периода и тесно взаимосвязаны между собой.⁷

      а) составление проектов бюджетов. На этом этапе предшествует разработка прогнозов социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов. Проекты бюджетов составляются с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг и иных установленных нормативов. Президент РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году, направляет Федеральному Собранию РФ Бюджетное послание, в котором определяет бюджетную политику очередного финансового года.

      Составление проектов бюджетов является исключительной прерогативой Правительства РФ, соответствующих  органов исполнительной власти субъектов  РФ и органов местного самоуправления. Эту процедуру осуществляют Минфин России, финансовые органы субъектов  РФ и муниципальных образований.

      Для составления проектов бюджетов необходимы сведения по действующему налоговому законодательству; о предлагаемых объемах финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ; видах и объемах расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной системы РФ на другой; нормативах финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг.

      Составление бюджета основывается на Бюджетном  послании Президента РФ, прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год; плане  развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей  территории на очередной финансовый год.⁸

      Перспективный финансовый план формируется одновременно с проектом бюджета на очередной  финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ, субъекта РФ, муниципального образования  и содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации  доходов, привлечению государственных  или муниципальных заимствований  и финансированию основных расходов бюджета. Такой план разрабатывается на три года, из которых первый год – это год, на который составляется бюджет; следующие два года – плановый период, на протяжении которого  прослеживаются реальные результаты заявленной экономической политики.

      б) рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете. На данном этапе аккумулирования, распределения и использования финансовых ресурсов государства и муниципальных образований приобретает юридическую силу, становится обязательным для всех, кому он адресован. Если разработка проектов бюджетов – это прерогатива высших органов исполнительной власти, то рассмотрение и утверждение бюджетов находится в исключительной компетенции органов (представительной) власти всех уровней. В сущности, право формировать денежные фонды публичных образований и определять основные направления их использования принадлежит народу в лице его представителей в законодательных (представительных) органах власти. При рассмотрении проектов бюджетов согласуются интересы различных политических групп, которые по-разному видят приоритеты государственного и муниципального развития и соответствующее этим приоритетам финансирование. Результатом согласования этих позиций и становится утвержденный закон (решение) о бюджете.⁹

      Основным  элементом в процедуре рассмотрения федерального бюджета с 1 января 2008 г. является объединение второго  и третьего чтения проекта федерального закона о бюджете. Изменение в  процедуре рассмотрение федерального бюджета с 1 января 2008 г. отражены в  приложении 2.¹⁰

     Во  втором чтении, когда обсуждается, сколько  денег на тот или иной раздел, тимеются в виду изменения ассигнований на конкретные целевые статьи и вида расходов.

      В случае принятия органами государственной  власти субъектов РФ нормативных  правовых актов, противоречащих Конституции  РФ, федеральным конституционным  законом, и федеральным законом, и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности  РФ, национальной безопасности РФ и  ее обороноспособности, единству правового  и экономического пространства РФ, органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность в соответствии с Конституцией РФ.

      Органам государственной власти субъектов  РФ предоставляется право выбора между утверждением бюджета субъекта РФ и местных бюджетов на три года либо на очередной финансовый год (с  составлением перспективного финансового  плана).

      в) исполнение законов (решений) о бюджете.

      В соответствии с БК РФ в России устанавливается  казначейское исполнение бюджетов. Исполнение федерального бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда обеспечивается Правительством РФ, а организации  исполнения бюджета возлагается на Минфин России. По соглашению с исполнительным органом власти субъекта Федерации полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения регионального бюджета и бюджетов муниципальных образований могут быть переданы исполнительным органам власти субъекта Федерации при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных доходов бюджета субъекта Федерации.

      Для кассового обслуживания исполнения бюджетов Федерального казначейства открывает  счет в Банке России с учетом положений  ст. 156 и 216 БК РФ. Все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляется Федеральным казначейством через  указанные счета, и отражаются в  отчетности о кассовом исполнении бюджетов, представляемой им финансовым органам.

      Федеральный бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов. Принцип единства кассы предусматривает  зачисление всех поступающих доходов  бюджета, привлечение и погашение  источников финансирования дефицита бюджета  и осуществление всех расходов с  единого счета бюджета, за исключением  операций, осуществляемых за пределами  России.

      Исполнение  федерального бюджета по доходам  предусматривает: перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета; распределение  в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов; возврат излишне  уплаченных в бюджет сумм доходов; учет доходов бюджета и составление  отчетности о доходах соответствующего бюджета.¹¹