Проблемы проведения бюджетного процесса в Российской Федерации и пути их устранения

2) Рассмотрение и  принятие Конгрессом.

      В соответствии с законодательством  страны, президент США в начале года представляет конгрессу проект федерального бюджета на очередной финансовый год, выступая со специальным бюджетным посланием. Одновременно публикуется и сам проект бюджета.

      Федеральный бюджет представляет собой подробную  смету правительственных доходов и расходов - по источникам поступлений и основным направлениям и программам расходования средств. Бюджетные документы являются результатом длительной предварительной подготовки, проводимой при участии всех министерств и ведомств исполнительной власти, а также консультаций с руководством конгресса. Она начинается за полтора года до наступления финансового года.

      После представления проекта бюджета  конгресс приступает к многомесячному сложному процессу обсуждения его в различных комитетах и подкомитетах. Бюджетный процесс в конгрессе, или законодательный бюджетный процесс, стартует в феврале, когда президент представляет в конгресс свой проект бюджета, и должен закончиться до 1 октября.

      При рассмотрении проекта бюджета и подготовке законопроекта по ассигнованиям, комитеты по ассигнованиям и обе палаты могут выдать такую же сумму, какая была определена в санкционирующем законе, или сократить ее, но не могут ассигновать больше. Если средств на программу ассигновано больше, чем санкционировано, то для получения полного объема средств в рамках санкционированных ранее фондов требуется новая санкция конгресса.

      Посредством принятия «разрешающих» законопроектов, определяющих ежегодные уровни расходов, постоянные комитеты и конгресс в целом осуществляют контроль над министерствами и ведомствами. Исполнительной власти это позволяет на ежегодной основе оценивать программы с точки зрения их эффективности и таким образом либо продолжать финансирование, либо аннулировать программу. «Разрешающие», или санкционирующие, законопроекты разрабатываются и вносятся в соответствующие палаты всеми постоянными комитетами по вопросам, входящим в их юрисдикцию.

      Однако  никаких финансовых выплат на основании  такого «разрешающего» закона не может быть произведено. Для этого необходимо принятие закона об ассигнованиях, который содержит в себе обязательное для федерального казначейства предписание о выплате определенной суммы денег из государственного бюджета. Принятие законопроектов по ассигнованиями составляет третий этап законодательного бюджетного процесса.

      На  основании бюджетной резолюции  и санкционирующего закона комитетами и подкомитетами по ассигнованиям составляется законопроект по ассигнованиям, в котором дается точное предписание сумм, которые могут быть выделены министерством финансов на определенные программы. В рамках этого процесса происходит корректировка расходов на конкретные виды деятельности, установленные санкционирующими комитетами. Законопроект принимается обеими палатами и подписывается президентом.

3)Исполнение бюджета

      Обычно  государственные служащие обязаны  расходовать не больше и не меньше, чем назначено; и они могут использовать средства только для целей, намеченных в законе. Закон о бюджетном дефиците запрещает им расходовать или обязать государство расходовать средства авансом до их назначения, если особые полномочия на это представлены законом. К тому же закон обязывает президента распределять средства, выделяемые для большинства исполнительных ведомств. Президент передает эти полномочия СУБ и БУК, и те распределяют средства по временным срокам (обычно по кварталам финансового года), а иногда и по видам деятельности. Ведомства могут требовать, чтобы в течении года была выделена единая сумма, чтобы приспосабливаться к меняющимся обстоятельствам. Такой порядок позволяет обеспечить покрытие сделок на весь год. 

      Если  изменения в законе или другие обстоятельства потребует, Конгресс может ввести в течение года дополнительные бюджетные назначения. Например, чтобы справиться с необычно сильным стихийным бедствием. С другой стороны, обстоятельства могут потребовать уменьшения некоторых расходов, на которых выделены средства. В таком случае президент может удержать назначенные средства только при некоторых обстоятельствах, чтобы запасаться для непредвиденных случаев и добиваться сбережений, ставших возможными из-за изменений обязательств или повышения действенности сделок. Закон о контроле за изъятием средств от 1974 года определяет процедуры, которые должны последовать после удержания средств. Его положения вступают в силу сразу, если задержанные средства не возвращены постановлением Конгресса.

3. Проблемы проведения бюджетного процесса в Российской Федерации и пути их устранения.

     В последние годы благодаря проведению реформы бюджетного процесса интерес  к повышению  прозрачности  составления  проекта  бюджета в значительной степени увеличился. Кроме того, Правительством Российской Федерации в рамках Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004-2006 годах была заявлена необходимость перехода к модели бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Регулирование составления проекта бюджета на основе новых подходов получило закрепление в Бюджетном кодексе Российской Федерации и серии законов (решений) и подзаконных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней.

     Выбор  программно-целевого метода планирования обусловлен его особенностями и преимуществами, позволяющими осуществлять полный цикл управленческого процесса - от постановки задач планирования до оценки результата и эффективности произведенных бюджетных расходов. Кроме того, программы содержат в себе механизм мониторинга, оценки, контроля и принятия решений.

     Применение  программ в качестве инструмента  мониторинга и оценки требует  соответствующего нормативно-правового  и методического обеспечения, а  также практических навыков специалистов, работающих с программами. Ключевыми  документами являются порядок разработки и реализации целевых программ (как долгосрочных, так и ведомственных), методические рекомендации проведения мониторинга и оценки целевых программ, методические рекомендации оценки эффективности планируемых и реализуемых бюджетных инвестиций с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов.

     Статья 179 Бюджетного кодекса РФ предписывает исполнительным органам государственной власти и местным администрациям установление порядка принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ, их формирования и реализации в виде нормативно-правового акта соответствующего уровня управления.

     Анализ  нормативно-правовой базы субъектов  РФ и некоторых муниципальных  образований в части применения целевых программ показал, что не во всех регионах такой порядок установлен в виде отдельного нормативно-правового  акта государственного органа исполнительной власти и местной администрации. В ряде территорий положения о программах определены законом о прогнозировании и программах социально-экономического развития субъекта РФ, в других порядок применения программ прописан в составе документа о бюджетном процессе или вообще не установлен.

     Анализ  применения целевых программ в качестве инструмента бюджетного планирования во всех субъектах РФ и более чем 30 муниципальных образованиях выявил следующие проблемы:

     1. Применяемые программы зачастую  не содержат индикаторов мониторинга  и оценки результативности и эффективности бюджетных расходов.

     2. Выбранная система показателей  и оценки не соответствует  поставленным программным целям.

     3. Не определены порядок и методика  проведения оценки на основе  установленной системы показателей и применения результатов проведенной оценки в бюджетном процессе (планирования и исполнения).

     4. Не определен порядок мониторинга  результатов программных мероприятий,  реализуемых за счет средств  различных уровней бюджетов.

     5. Недостаточно разработана нормативно-правовая  и методическая база проведения внутреннего аудита применения программ как инструмента бюджетного планирования и реализации бюджетных расходов.

     6. Возникают трудности при составлении  прогнозов результатов и затрат  на весь период реализации программы, в особенности если программа является долгосрочной.

     7. Зачастую выбранные для осуществления  мониторинга показатели или данные  для их расчета не имеют  достоверного источника информации  и промежуточных значений по  этапам реализации программы.

     8. Наблюдается достаточно слабое  информационное сопровождение результатов мониторинга самих программ и расходов бюджета на их реализацию.

     9. При планировании бюджетных расходов  на программу не в полной  мере учитываются полученные результаты ее реализации в предшествующем бюджетном периоде.

     Перечисленные проблемы являются следствием следующих  причин: недостаточного уровня профессиональной подготовки специалистов в вопросах применения программно-целевого метода, когда программа используется исключительно как способ привлечения ресурсов из других уровней бюджетной системы, а не как инструмент управления; отсутствия достоверного статистического наблюдения применяемых в качестве мониторинга индикаторов; недостаточного методического сопровождения процесса управления с помощью программ, недостаточного финансирования программ.

     Повышение качества применения программ для мониторинга  бюджетных расходов во многом зависит от устранения указанных проблем. Кроме того, возможно применение методических рекомендаций, разработанных различными экспертными организациями для федеральных ведомств и адаптируемых для регионального и муниципального уровней управления.

     Проблемы  совершенствования бюджетного процесса на сегодняшнем этапе включают в себя важнейшие вопросы бюджетного регулирования, которые определяются федеративным устройством нашей страны. Механизм распределения средств между бюджетами разных уровней в России ориентирован на решение задач, связанных, во-первых, с корректировкой вертикальных диспропорций, т.е. устранением несоответствий между расходными полномочиями бюджетов и закрепленными за соответствующим уровнем доходными источниками, во-вторых, с выравниванием уровня потребления государственных услуг на территориях различных субъектов РФ.

     Степень зависимости бюджетов субъектов  РФ от объемов финансовой помощи достаточно велика. Различия в предоставлении финансовой помощи региональным бюджетам огромны, удельный вес безвозмездных поступлений в бюджеты регионов колеблется в пределах от 0,05% до 92,89%, а это подтверждает огромный разрыв в социально-экономическом развитии регионов. Анализ структуры региональных бюджетов в динамике подтверждает нарастание в их составе удельного веса финансовой помощи из федерального центра. Для местного уровня также характерна высокая доля финансовой помощи в структуре доходов бюджетов.

     За  последнее десятилетие в Российской Федерации произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе принципов бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов.

     Для повышения эффективности реформирования и управления региональными и муниципальными финансами следует внедрить систему ежегодной рейтинговой оценки субъектов Российской Федерации с последующим финансовым поощрением наиболее успешных регионов. Рейтинговая оценка должна включать следующие направления реформирования региональных и муниципальных финансов: предоставление государственных услуг юридическим и физическим лицам; внедрение среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат; межбюджетные отношения и качество управления муниципальными финансами; повышение качества финансового менеджмента в бюджетной сфере. В дальнейшем прямое стимулирование реформ на региональном и местном уровне за счет средств федерального бюджета должно смениться формированием общих правил, поддерживающих данные реформы. В такой институциональной среде лучшая практика проведения реформ будет распространяться среди регионов и муниципалитетов со схожими социально-экономическими условиями.

      Совершенствование структуры и механизмов государственного и муниципального финансового контроля и формирование системы мониторинга эффективности бюджетных расходов входят в число основных задач, названных в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию от 23 июня 2008 г. "О бюджетной политике в 2009-2011 гг.".

      Качество  бюджетного планирования на субфедеральном уровне остается недостаточно высоким, чему есть как объективные, так и  субъективные причины. Например,  частые изменения, вносимые в финансовые документы и существенно влияющие на их основные параметры. Доля программных расходов остается крайне низкой.