Роль, значение и оценка эффективности государственного финансового контроля в России, перспективы его развития

Внешний контроль должен играть важнейшую  роль в общей системе государственного финансового контроля, поскольку  представительные органы, осуществляющие внешний контроль, независимы и обособлены от проверяемых ими органов исполнительной власти.

На федеральном уровне государственной  власти для осуществления внешнего государственного контроля за исполнением бюджетов создана Счетная палата Российской Федерации.

Исполнительная власть также создает  органы финансового контроля. На федеральном  уровне органами исполнительной власти создана определенная иерархия органов, осуществляющих финансовый контроль. Большинство органов финансового контроля, созданных органами исполнительной власти, находятся в подчинении Министерства финансов РФ. К таким органам финансового контроля относятся: Федеральная налоговая служба; Федеральная служба страхового надзора; Федеральное казначейство (федеральная служба). Особую роль играет Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (далее - ФСФБН), или Росфиннадзор.

Росфиннадзор был образован в ходе административной реформы, проводимой на основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314⁶.

ФСФБН создана на базе Департамента государственного финансового контроля и Департамента валютного контроля, существовавших в рамках Министерства финансов РФ, и соответствующих территориальных  органов (контрольно-ревизионных управлений и территориальных органов валютного  контроля). Цели данной реорганизации  состояли в разделении нормотворческих, правоустанавливающих и контрольно-надзорных  функций в системе органов  исполнительной власти, а также в  сокращении численности работников этих органов.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2004 года №198 «Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора»⁷ Росфиннадзор был наделен контрольно-надзорными функциями в финансово-бюджетной сфере, а также полномочиями по валютному контролю. Полномочия и вопросы организации деятельности Службы получили отражение в Постановлении Правительства РФ от 15 июня 2004 года № 278 «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора»⁸.

В результате дальнейшей работы по созданию нормативно-правовой базы функционирования Службы был подписан Приказ Министерства финансов РФ от 11 июля 2005 года №  89н  «Об утверждении Положения о  территориальных органах Федеральной  службы финансово-бюджетного надзора»⁹. Данное Положение регулирует как полномочия, так и организационные основы деятельности территориальных органов Росфиннадзора, возникших на месте соответствующих контрольно-ревизионных управлений Министерства финансов РФ.

Необходимость совершенствования  финансовой системы связана в  первую очередь с тем, что российская экономика несет значительные потери из-за низкого уровня финансовой, бюджетной  и налоговой дисциплины. Масштабное нецелевое и неэффективное использование  государственных денежных и материальных ресурсов, хищения, коррупция, незаконный вывоз капиталов за рубеж и  легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем, - вот реальные проблемы, с которыми сталкивается финансовая система России на современном этапе.

Борьба  с этими злоупотреблениями - важнейшая  задача в работе по обеспечению финансовой безопасности страны.

Ниже  представлены некоторые данные работы РосФинНадзора и Счетной палаты РФ.

Таблица 1: Итоги работы Росфиннадзора в финансово-бюджетной сфере¹⁰

Таблица2: Итоги работы Счетной палаты РФ за 2006 - 2010 гг.¹¹

Без лишних комментариев понятно, что  государственный финансовый контроль является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом.

Ослабление контрольной функции  государства неизбежно приводит к серьезным просчетам в государственном  управлении и тяжелым социально-экономическим  последствиям.¹²

Главная проблема системы финансового контроля в том, что единая система государственного финансового контроля пока не создана. Отсутствует соответствующая требованиям дня правовая и методологическая база. Закон о государственном финансовом контроля в РФ не принят, законодательно не определены многие категории и понятия, меры принуждения. Не разработаны вопросы формирования и функционирования органов финансового контроля, координации их деятельности. Таким образом, работы финансовых контроллеров сегодня определяется задачами, поставленными властными структурами соответствующего уровня.¹³

Как отмечает Овсянников Л.Н.: «Контролю сейчас не хватает действенности. В громоздких отчетах его органов о результатах ревизий и проверок далеко не всегда видны причины выявленных нарушений. Те, кому адресуются эти отчеты, чаще всего только принимают их к сведению. Надо законодательно и конкретно определить, что делать, чтобы предупреждать нарушения, обеспечивать целевое использование бюджетных денег, повышать эффективность их расходования.»¹⁴

Однако в последние годы вопросу финансового контроля уделяется все большее место. В рамках бюджетной реформы одна из первоочередных задач финансовой системы - «принять, наконец, решение в части совершенствования регулирования государственного финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Без этого все остальные составляющие совершенствования бюджетного процесса теряют всякий смысл».¹⁵

Хотя общий федеральный закон  о государственном финансовом контроля до сих пор не принят, но началом  движения в этом направлении можно  считать принятие ряда документов.

Принятые документы принципиально важны для дальнейшего развития бюджетной сферы и государственного (муниципального) финансового контроля:

• Федеральный закон от 8 мая 2010 г. №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее - Федеральный закон №83-ФЗ).
• Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. №1101-р (далее - Программа).
• Федерального закона от 7 февраля 2011 №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее - Федеральный закон №6-ФЗ).

Федеральный закон №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» предоставил государственным (муниципальным) учреждениям в их новых формах - автономным, бюджетным, казенным - значительно большие, нежели сейчас, возможности зарабатывать деньги на свои нужды и для бюджета. Можно оказывать платные услуги гражданам и организациям, можно сдавать в аренду на разрешенных условиях помещения и имущество, осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами, если это служит достижению целей, ради которых учреждение создано, и если такая деятельность указана в его учредительных документах.

Возрастает самостоятельность  руководителей учреждений в распоряжении денежными средствами. Одновременно повышена ответственность учредителей  с тем, чтобы новые возможности  не пошли в ущерб решению стоящих  перед государственными и муниципальными учреждениями основных задач, не затруднили получение гражданами их услуг, не привели  к злоупотреблениям.

Контроль и надзор в бюджетной  сфере нужно приводить в соответствие с новыми условиями. Основная особенность  в том, что у государственного (муниципального) учреждения появляются теперь два источника финансирования деятельности. Правильность использования  обоих надо контролировать.

Для обеспечения оказания услуг  по государственному (муниципальному) заданию учреждение будет получать субсидию. Проверять правомерность  ее формирования и использования - функция  бюджетного контроля. Дело это для  государственных инспекторов и  ревизоров по сути вполне привычное. Но новизна возникает и тут - нужно анализировать обоснованность задания и эффективность использования субсидии. Квалифицированно делать это получится не сразу. Потребуются новые инструкции и методики, уточнение действующих, обмен опытом.

Новый источник получения средств  этими учреждениями тот, о котором  говорилось выше, - зарабатывание средств разрешенными способами в установленных пределах, перечисление части из них в бюджет либо использование на собственные нужды. Тут государственный (муниципальный) контроль деятельности учреждений в их новом состоянии неизбежно выходит за пределы бюджетных отношений. У него появляются заботы, которые раньше ему были не свойственны. Нужно будет научить контролеров, привыкших проверять правильность расходов по смете, заниматься правильностью распределения средств, полученных от не основной деятельности, заниматься другими, возникающими в этой связи вопросами.

Существенно обновить содержание контрольно-ревизионной  и экспертно-аналитической работы предстоит всем контрольным органам, прежде всего подразделениям внутреннего  контроля органов исполнительной власти и местного самоуправления. Объем  их работы неизбежно увеличится, поскольку  преимущественно именно этим органам  подведомственны учреждения, правовое положение которых меняется. Программа предусматривает право создания главными администраторами бюджетных средств структурных подразделений внутреннего контроля. Полезней было бы обязать их иметь такие подразделения, детально прописать их права и обязанности. Сейчас службы внутреннего контроля есть далеко не у каждого главного администратора, а существующие нередко малочисленны и бесправны. При современном состоянии внутриведомственного финансового контроля его службы сыграть роль, отводимую им преобразованиями в бюджетной сфере, не смогут.

Федеральный закон №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» устанавливает общие принципы организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Им также определяются формы взаимодействия контрольно-счетных органов всех уровней ¹⁶публичной власти, предусматривается возможность совместного проведения контрольных мероприятий, создания ассоциаций. Вместе с тем нерешенным остается ряд вопросов.

Во-первых, это вопрос о статусе контрольно-счетных органов муниципальных образований: являются ли они органами местного самоуправления, как это предусмотрено Федеральным законом №131-ФЗ, либо у них будет особый статус муниципального органа, как это предусмотрено для избирательных комиссий муниципальных образований. ¹⁷  Это один аспект - их статуса. Другой аспект связан с обязательностью наделения контрольно-счетных органов муниципальных образований правами юридического лица. Сегодня правоприменительная практика складывается таким образом, что представительные органы муниципальных образований по своему усмотрению решают этот вопрос.

Такой подход, к сожалению, сохранен и в Федеральном законе №6-ФЗ. Более правильным является подход, при котором контрольно-счетные органы муниципальных районов и городских округов должны наделяться статусом юридического лица, тогда как контрольно-счетные органы в поселениях, внутригородских территориях городов федерального значения могут наделяться таким статусом по усмотрению представительных (законодательных) органов власти.¹⁸ Реализация такого подхода в большей степени соответствовала бы Федеральному закону №6-ФЗ в части решения вопроса обязательности наличия контрольно-счетных органов в муниципальных образованиях в зависимости от их вида, но самое главное - законодательно, на федеральном уровне, усиливала бы единые гарантии организационной самостоятельности внешнего муниципального финансового контроля.