Роль, значение и оценка эффективности государственного финансового контроля в России, перспективы его развития

Во-вторых, согласно Федеральному закону №6-ФЗ контрольно-счетные органы субъектов образуются законодательными органами власти субъектов и подотчетны им. Безусловно, нужно создавать правовые условия для повышения финансовой самостоятельности субъектов, распоряжения собственными бюджетными средствами по своему усмотрению, но контроль над законностью и эффективностью их использования должен осуществляться на основе единства бюджетной системы. В связи с этим продолжает оставаться актуальным вопрос о выработке и законодательном закреплении механизмов участия Счетной палаты Российской Федерации как высшего органа финансового контроля в назначении председателей контрольно-счетных органов субъектов. Как отмечалось при обсуждении Федерального закона на заседании Совета Федерации, «если же только субъект будет формировать состав - назначать и аудиторов, и руководителя, а Счетная палата не будет влиять на эту ситуацию, тогда... система обнулится».¹⁹

3. Перспективы развития финансового контроля

Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности  бюджетных расходов на период до 2012 года (далее - Программа) разработана в соответствии с Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г. и Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 мая 2009 г. «О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах.

Совершенствовать контроль, не наметив  основные направления совершенствования, затруднительно. Насущность определяющего  документа все эти годы оставалась актуальной. Очевидно, поэтому контрольный раздел (раздел IX) Программы предлагает по существу концептуальный подход. Он начинается тезисом о том, что переход к программному бюджету и внедрение новых форм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг требуют комплексного реформирования системы контроля. В последнем абзаце раздела его содержание прямо названо предлагаемой концепцией государственного (муниципального) финансового контроля, которую предстоит реализовать.

Однако, признать этот раздел Программы концепцией в полном смысле слова все-таки нельзя.

Во-первых, с формальной точки зрения, раздел - не самостоятельный документ, а один из фрагментов программного документа по более широкой проблеме. Уже в силу этого раздел конспективен, что ограничивает возможности полноты и аргументированности изложения.

Во-вторых, в разделе предлагается определить государственный (муниципальный) финансовый контроль как контрольную деятельность уполномоченных органов власти и местного самоуправления в бюджетной сфере. Такое определение содержательно сужает понятие государственного (муниципального) финансового контроля. Контроль в бюджетной сфере (бюджетный контроль) - только часть государственного (муниципального) контроля. Часть важная по значению и объему основная, но не исчерпывающая. За пределами бюджета существует значительный массив государственных средств, в том числе и налоговых поступлений, формирование и использование которых тоже надо держать под контролем.

Тем не менее для развития бюджетного контроля в Программе предложен именно концептуальный подход. Он отражает единство взглядов по ряду определяющих моментов финансового контроля. В соответствии с достигнутым пониманием будут формироваться поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования государственного (муниципального) контроля и механизмов ответственности за нарушения бюджетного законодательства, утверждаться правила внутреннего контроля в федеральных органах исполнительной власти, готовиться другие необходимые документы.

Одним из наиболее важных положений раздела IX Программы является предложение международно-принятых определений внешнего и внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. Под внешним контролем предлагается понимать «финансовый контроль, осуществляемый законодательными (представительными) органами и созданными ими органами государственного (муниципального) финансового контроля». Под внутренним – «финансовый контроль, осуществляемый исполнительными органами государственной власти (местными администрациями)».

Для бюджетного контроля такие определения  вполне корректны и обоснованны. В дальнейшем их намечается закрепить  в бюджетном законодательстве с  тем, чтобы органы власти полнее реализовали  свои полномочия и успешно взаимодействовали  при осуществлении контроля в  ходе бюджетного процесса.

В Программе признано, что  реформирование государственного (муниципального) финансового контроля требует более  четкого разграничения полномочий его органов. По горизонтали - между органами публично-правового образования, по вертикали - между органами разных публично-правовых образований. Во втором случае выделена потребность в уточнении полномочий по контролю за соблюдением субъектами РФ (муниципальными образованиями) целей и условий получения межбюджетных трансфертов.

Актуализируется проблема взаимодействия Счетной палаты, Федерального казначейства и Росфиннадзора. У конституционного органа финансового контроля уже накоплен определенный опыт нового подхода к оценке обоснованности государственных решений и эффективности расходов (аудит эффективности, научно-обоснованные масштабные экспертно-аналитические мероприятия). Казначейство активно сотрудничает со Счетной палатой в деле становления внутриведомственного контроля. Инициатива Росфиннадзора в направлении сотрудничества неочевидна. Общепринятого взгляда на формы взаимодействия контрольных органов и его нормативного обеспечения пока не выработано.

Признано необходимым  принять меры по повышению качества и надежности внутреннего контроля, организовать координацию развития и методологического обеспечения его систем. Внутренний контроль не может быть закрытым. Тогда он для общества бесполезен. Нужно обеспечить доступность его результатов как органам государственного (муниципального) финансового контроля, так и органам исполнительной власти и местным администрациям. Это одно из важнейших условий успешности бюджетного контроля в целом.

Рассматриваемые документы намечают некоторые новшества в практике контроля, но в них нужно вглядеться внимательно.

Программа предлагает ввести в процесс бюджетного контроля договорные отношения. Речь идет о средствах, которые предоставляют бюджетополучатели своим контрагентам на определенные договорами цели. Новшество в том, чтобы в договоры включалось согласие контрагентов на проведение проверок по соблюдению целей и условий предоставления целевых средств из бюджета. Проведение подобных проверок участниками бюджетного процесса должно стать их обязанностью, вытекающей из бюджетного законодательства Российской Федерации.

Договорные отношения в финансово-контрольном  деле возникают не впервые. Они существуют, например, в аудите. Суть новшества, рекомендуемого контрольным разделом Программы в том, чтобы заключением договора «переместить» (термин из Программы) основную ответственность за целевое использование бюджетных средств с юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, на органы государственной власти и на получателей бюджетных средств, предоставляющих их по договорам контрагентам. То есть тот, кто израсходует средства не по назначению, строго говоря, незаконно, останется не виноват. Виновным предлагается признавать того, на кого возложена обязанность проверять правильность использования бюджетных кредитов, гарантий, субсидий.

Такой вариант совершенствования  контроля представляется странным. О  проверке использования бюджетных (государственных либо муниципальных) средств договариваться не нужно. При  таком варианте возникают опасности  вплоть до возможности пойти путем  сговора о фактически бесконтрольном расходовании полученных ассигнований, завуалированном различными благовидными предлогами.

Проверка должна быть безусловной, предусмотренной в Бюджетном  кодексе. Контрагент участника бюджетного процесса, получив от него по договору средства на определенную цель, экономически и юридически сам становится участником этого процесса. Он расходует бюджетные средства. Поэтому в договоре надо фиксировать не его согласие на проверку, а неизбежность предусмотренной законом уголовной ответственности за нецелевое использование полученных средств и обязательность возврата сумм, израсходованных, куда не следовало.

В программе так же отмечено, что в целях обеспечения действенности, эффективности и результативности государственного (муниципального) финансового контроля необходимо усовершенствовать систему правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, в частности:

• установить закрытый перечень мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства, как совокупность мер бюджетно-правового принуждения и мер административно-правового принуждения;
• увязать определенные факты нарушения бюджетного законодательства с конкретными бюджетно-правовыми мерами принуждения и установить отсылку к применению административно-правовых мер принуждения;
• установить административные наказания за нарушения бюджетного законодательства.

Если то, что намечено в контрольном разделе Программы, будет реализовано, финансовый контроль в стране станет, несомненно, качественней и результативней.

Как отмечается в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах», подходы к осуществлению финансового контроля должны быть кардинально изменены: его содержание должно состоять не только в фиксации факта выделения и расходования средств, но и в подтверждении достижения эффекта, на который рассчитывали при принятии решений об их выделении²⁰.

В ряде субъектов Российской Федерации²¹ в законы о контрольно-счетных органах внесены изменения, включающие проведение указанными органами аудита эффективности. Получил он закрепление и в принятом Федеральном законе №6-ФЗ и в Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года²². Однако повсеместное практическое применение аудита сдерживается отсутствием единых правовых и экономических подходов относительно места, которое занимает аудит эффективности. Особо следует указать на отсутствие единых критериев эффективности использования государственных средств и имущества.

Целевое использование не всегда является эффективным. Даже при достижении результата его качественные характеристики могут  быть различными. В этой связи в нормах федерального законодательства должны устанавливаться единые критерии определения степени эффективности, с которыми сопоставлялись бы получаемые при проверках конкретные статистические, экономические данные.

Оценка эффективности  самого финансового контроля сегодня также является одним из проблемных вопросов. Показателем эффективности контроля выступает не количество выявленных нарушений, а соотношение возмещенного ущерба, т.е. достигнутого результата, к затратам на его проведение. По данным Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, с 2002 по 2009гг. контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации было выявлено финансовых нарушений на общую сумму 621 770 млн руб., тогда как ущерб возмещен на сумму 62 541 млн руб. ²³ Разница очевидна.

Ситуацию осложняет то, что федеральное  законодательство, в том числе  недавно принятый Федеральный закон  №6-ФЗ, не предусматривает конкретные меры ответственности за неисполнение представлений и предписаний контрольно-счетных органов.

Нуждаются в совершенствовании  Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и законы об административных правонарушениях в субъектах в части ответственности за финансовые правонарушения. Как в Кодексе Российской Федерации, так и в законодательных актах многих субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено соответственно право инспекторов Счетной палаты и работников контрольно-счетных органов субъектов составлять протоколы об административных правонарушениях. В то же время не отработан механизм рассмотрения таких протоколов. К тому же расширение компетенции органов парламентского финансового контроля по устранению нарушений в бюджетном законодательстве следовало бы подкрепить наделением их правом рассматривать дела об административных правонарушениях в области законодательства о финансовом контроле.

Одним из существенных резервов повышения  эффективности финансового контроля является установление жесткого контроля за полным устранением выявленных нарушений, реализацией предложений, вынесенных контрольным органом по результатам проверки. Практика показывает, что результативности контроля по устранению нарушений подчас выше, чем сама проверка.²⁴

В условиях перехода к эффективному государственному контролю меняются объекты  ГФК и его целевые установки. Объектом внешнего финансового государственного контроля становится не только целевое использование средств, но и результативность деятельности органов государственной власти и получателей государственных средств при расходовании государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач, что вызывает необходимость преобразования структуры, форм и методов контрольной деятельности, изменение ее целевой направленности.

Новые ориентиры и целевые установки  обусловливают необходимость разработки концепции развития государственного и муниципального финансового контроля, представляющей собой комплексное обобщение теоретических и методологических положений, закономерностей ее функционирования. Причем, более широко и глубоко, чем это представлено в контрольном разделе Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года.

Концепция развития финансового контроля представлена на рисунке 1.²⁵