Система ГЧП в западных странах

Введение

Сферы применения государственно-частного партнерства в развитых зарубежных странах очень разнообразны. Сотрудничество между партнерами может проходить в рамках различных законодательных структур, с разнообразным диапазоном задач и компетенций. В настоящем разделе мы проведем аналитический анализ зарубежного опыта государственно-частного партнерства с целью создания детальной картины возможности применения этого опыта в экономике Российской Федерации.

Под термином "государственно-частное  партнерство" понимаются разнородные схемы реализации проектов, отнюдь не похожие ни на уже знакомые нашей стране приватизацию или "совместные предприятия", ни на модную контрактацию (outsourcing), хотя их, как мы увидим ниже, иногда справедливо также относят к проектам государственно-частного партнерства.

За рубежом государственно-частным  партнерством принято называть очень  широкий спектр бизнес-моделей и  отношений. В самом общем смысле этот термин применяется при любом  использовании ресурсов частного сектора  для удовлетворения общественных потребностей. При этом привлекаемые из частного сектора ресурсы могут быть разными - и капитал, и ноу-хау, и опыт менеджеров. Ну, а под общественными потребностями понимается то, что признается  таковыми в каждом конкретном государстве, - дороги, парки, а кое-где и такие, в целом вполне коммерческие, сектора, как связь или недвижимость.

Лидерами в области  государственно-частного партнерства  считаются США и Великобритания, Франция и Германия.

При этом в США кооперация властей и частников особенно широко распространена и приветствуется на муниципальном уровне государственной иерархии. По данным Национального совета по государственно-частному партнерству (National Council for Public-Private Partnership) в США из 65 базовых видов деятельности муниципальных властей (водопровод, канализация, уборка мусора, школьное образование, эксплуатация парковок и т.д. и т.п.) средний город использует коммерческие фирмы при исполнении 23-х.

В Великобритании, наоборот, государственно-частное партнерство  каждый раз становится предметом ожесточенных дебатов при реализации проектов национального масштаба, например, таких как строительство Евротоннеля, лондонского метрополитена, новых железных дорог.

Первый опыт ГЧП в  Великобритании был получен в 1981 году в связи с перестройкой лондонских доков на основе новой дерегулированной и рыночно ориентированной политики планирования.

В 1992 году с целью развития более эффективных общественных услуг высокого качества была основана "Частная финансовая инициатива" (PFI). В 1997 году процедуры PFI были изменены, и на свет появились новые критерии правительственной поддержки проектов ГЧП. Далее последовала целая серия более-менее успешно таких начатых проектов ГЧП, среди которых кроме вышеупомянутых стоит отметить создание интегрированной системы обработки отходов на острове Уайт, общественной библиотеки в г. Борн-мут, школ в Бриджпорте и Дорсете, домов престарелых в Суррее, строительство здания полиции в Илкестоне, северного кольца Бирмингема и железнодорожной сети Кройдона и т.д.

Франция обладает большими традициями государственно-частного партнерства, включающими в себя деятельность "Сообществ смешанной экономики¹¹ (SEM) и предоставление концессий. Законодательные основы SEM восходят к 1966 и 1983 годам. Характеристикой SEM является то, что государственный сектор и местные власти, в частности, согласно законодательству, должны иметь большую долю в составе активов SEM и таким образом играть превалирующую роль в управлении ими.

SEM осуществляет свою деятельность на основе заключаемого с местными властями соответствующего договора .

По виду деятельности SEM могут быть грубо разделены на три категории: SEM развития земель, SEM расселения и SEM услуг. Постоянно наблюдается опережающий рост числа SEM услуг. Фактически предприятиями SEM выполняется более 40 видов работ и услуг, например развитие земельных участков, строительство, арендные советы, создание и поддержка автостоянок, торговых ярмарочных центров, судоходство, сбор и переработка мусора, строительство сетей водоснабжения и канализации, кабельных сетей и т.д.

Помимо SEM договора концессии во Франции также заключаются и с полностью частными компаниями.

В Германии идея ГЧП была очень рано принята в проектах кооперативного строительства. Первые некоммерческие строительные общества были созданы на основе частных инициатив в середине XIX столетия. В контексте сотрудничества между некоммерческими компаниями и государственным сектором такие компании вынуждены налагать некоторые ограничения на собственный бизнес и политику получения прибыли. В обмен на это государство предоставляет им налоговые льготы.

Недостаток финансовых ресурсов на федеральном уровне, в  землях и муниципалитетах катализирует дебаты по включению частной экономики  в реализацию государственных задач. Германские банки и другие финансовые учреждения играют очень активную роль в этих дебатах по вопросам будущего развития государственно-частного партнерства. Частное финансирование государственных инвестиций путем лизинга основных фондов, факторинга и других моделей участия продвигается как интеллектуальная альтернатива традиционному муниципальному финансированию путем классических займов.

Начиная со второй половины 80-х годов прошлого века, государственно-частное  партнерство в Германии становится особенно важным.

Этот процесс начался, в частности, с крупных проектов восстановления и перестройки городской инфраструктуры в Северной Рейн-Вестфалии, сделав необходимыми изменения в структурной политике и выявив недостаток государственного финансирования. В контексте новой тогда региональной структурной политики в начале 90-х годов были созданы агентства развития, объединяющие государственных партнеров (например, местные власти) и частных игроков (землевладельцев, торговые ассоциации и т.д.). В качестве своего высшего приоритета такие агентства приняли, прежде всего, задачу восстановления заброшенных земель.

Комиссия ЕС для программного периода 2003-2006 годов предусмотрела  в повестке дня большое количество возможностей по финансовой поддержке  ГЧП. Комиссия прямо способствует созданию независимых организаций для развития и реализации проектов ГЧП.

В этом контексте должны быть приняты  во внимание не только возможности  Европейского фонда регионального развития (ERDF) и Фонда сплочения, но также и Европейского инвестиционного банка (EIB) и Европейского инвестиционного фонда (E1F).

В частности, EIB систематически поддерживает развитие государственно-частного партнерства в Трансъевропейских транспортных сетях, предоставляя долгосрочные кредиты. EIF главная задача которого состоит в поддержке малых и средних предприятий, также имеет возможность предоставления гарантий по займам и венчурному капиталу в рамках структуры Трансъевропейских транспортных сетей.

Примерами проектов ГЧП, реализуемых властями Евросоюза в структуре Трансъевропейских транспортных  сетей, является в Португалии – мост «Вас-ко да Гама», в Греции – аэропорт Спата (Афины), мост на Коринфском канале и др.

Помимо Трансъевропейских транспортных  сетей власти Евросоюза поддерживают проекты ГЧП в других областях, например:

•   Инфраструктурные проекты в энергетической отрасли, Электростанции Редо и Тараба в Португалии, построенные на условиях ГЧП, были финансово поддержаны EIB  Электростанция «LUL Power PFI» в Лондо не финансировалась также EIB.

• Закупка подвижного состава для государственного транспорта в Великобритании.

•   Развитие информационного общества  в  школе.  Европейская  Комиссия  приняла  план действий "Исследования информационного общества", который направлен на поддержку ГЧП, заключенного     между    частными    компаниями     сектора     информационных     технологий     и государственными    образовательными    учреждениями.    В    этом    контексте    была    создана Европейская ассоциация некоммерческих продуктов (Европейское партнерство в образовании / ЕЕР),   членами    которой    являются    частные    компании,    образовательные    учреждения    и администрации.    Цель    ЕЕР    состоит    в    ускорении    процессов    внедрения    современных информационных технологий в обучение и образовательные центры и, в итоге   поддержании ГЧП в этой сфере.

В связи с этим следует отметить, что EIF, главная задача которого состоит в предоставлении гарантий по венчурному капиталу для развития малых и средних предприятий, имеет непосредственно структуру государственно-частного партнерства.

Таким образом, в зарубежных промышленно  развитых странах осуществляемые в  рамках государственно-частного партнерства  проекты легко можно обнаружить в самых разных отраслях экономики  и общественных отношений:

• финансовый сектор - частные страховые и управляющие компании, имеющие опыт работы с потребителями на конкурентных добровольных рынках, занимают все более прочные позиции в секторах обязательного социального страхования и государственного пенсионного обеспечения,
• общественный   порядок   и   безопасность   -   обеспечение   порядка   на   транспорте   и   в общественных местах, эксплуатируемых частными компаниями (парках, общественных зданиях), эксплуатация юродских парковок:
• недвижимость - строительство и эксплуатация общественных объектов и муниципального жилья в обмен на право застройки и развития в крммерческих проектах, жилья в обмен на право застройки и развития в коммерческих проектах;
• образование и медицина - школы и больницы строятся и (или) переоборудуются частными компаниями,  получающими право коммерческой застройки и развития соседних (или других) земельных участков;
• природоохрана   и   развитие   инфраструктуры   туризма  -   обслуживание   и   развитие городских и загородных парков, национальных парков и заповедников   уникальных природных объектов, совмещенные с правом эксплуатации природных или рекреационных ресурсов   в том числе получения доходов от посетителей и туристов,
• муниципальные   услуги  -  обновление   и   эксплуатация,   а   также   строительство   новых коммунальных сетей (водопровод, канализация,  изредка тепло»  и электроснабжение),  уборка улиц., вывоз и утилизация мусора, муниципальный транспорт.
• телекоммуникации - создание телекоммуникационной инфраструктуры и монопольные права на    ее    эксплуатацию     сопровождающиеся    обязательствами     по    предоставлению    услуг потребителям (или установленным государством специальным категориям потребителей);
• транспорт - строительство, эксплуатация и обслуживание систем мониторинга и управления движением,    строительство    и    эксплуатация    автомагистралей,    терминалов    аэропортов    и множество   других   проектов   в   автомобильном,   железнодорожном,   воздушном,   городском, трубопроводном, морском и речном транспорте в портах и на внутренних линиях и т.д.

Система ГЧП в западных странах.

Схемы государственно-частного партнерства иногда позволяют государству обойти ряд препятствий, связанных с ростом государственного долга. Маастрихтские соглашения накладывают на займы стран Европейского Союза существенные ограничения: дефицит бюджета не более 3 процентов ВВП, государственный долг не выше 60 процентов ВВП. Поэтому привлекательными становятся внесение нуждающихся в финансировании государственных активов в государственно-частное партнерство и выпуск облигаций частным сектором. Однако стоимость финансирования для частного заемщика выше, чем для государства, поэтому для обеспечения доходности проекта государству приходится идти на ряд ухищрений.

Зачастую реализация муниципального или регионального проекта через механизм государственно-частного партнерства позволяет направлять на финансирование проекта выделенную часть причитающихся местных налогов. Такой аналог создания целевого бюджетного фонда позволяет увеличить прозрачность использования бюджетных средств и сохранить налоговые деньги от разворовывания.

Однако, главной сферой экономики Европы и США, в которой государственно-частное партнерство можно считать достаточно широко распространенной и конкурентной формой деятельности, являются строительство и эксплуатация автомобильных дорог. Здесь сосредоточено максимальное количество реализованных или запланированных проектов и в США, и в Великобритании, и в целом в странах ЕС, и даже в странах Восточной Европы.

Следует отметить, что начало ГЧП было положено именно на транспорте.

Первые дороги, связавшие  между собой города в США, строились  на средства частных компаний и были платными. В 1792 году штат Пенсильвания зарегистрировал первую частную компанию для строительства дороги Филадельфия-Ланкастер. В период с 1792 по 1845 год только в 13 восточных штатах было зарегистрировано более 1,5 тысячи дорожных компаний, хотя около трети из них так и не построило ни одной мили дорог. Прибыльность дорожных проектов была не очень высокой, однако акции с успехом размещались среди населения - люди рассматривали свои взносы не только как размещение капитала, но и как ассигнования на развитие своей местности. И уже в те времена законодатели штатов вписывали в уставы дорожных компаний существенные ограничения на строительство, эксплуатацию и ценовую политику. В годы строительства первых трансконтинентальных железных дорог в США федеральные земли, примыкавшие к полотну, часто передавались железнодорожным компаниям: возрастающая стоимость этих земель после завершения проекта многократно увеличивала инвестиционную привлекательность железнодорожного строительства для частных инвесторов.