Система ГЧП в западных странах

В наше время в автодорожном строительстве проекты ГЧП включают и финансирование строительства  новых платных дорог, и инвестиции на существующих платных дорогах в замену устаревших систем сбора платы через окошечко кассы на современные дистанционные системы, позволяющие машинам даже не снижать скорости.

Все более расширяется  дискуссия по поводу возможной передачи в частное управление отдельных полос на бесплатных дорогах для организации скоростного платного движения.

У государственно-частного партнерства, как и у всякой другой экономической инициативы, в обществе существуют могущественные противники, которые мгновенно мобилизуются при каждой попытке реализации проекта такого партнерства.

Нетрудно классифицировать этих противников;

 Во-первых, это так называемые "идейные государственники", считающие, что для решения общественно полезных задач (например, создания сети платных автодорог или эффективно действующей железной дороги) достаточно разогнать нечистых на руку чиновников и нанять на их место честных. Однако почему-то новые чиновники по прошествии совсем короткого времени тоже оказываются под подозрением в нечистоплотности, бюджетных средств, как всегда, не хватает на реализацию даже первоочередных программ развития, налоги плохо собираются и т.д. Поэтому доводы данной группы противников государственно-частного партнерства всерьез обычно не рассматриваются.

Во-вторых, против государственно-частного партнерства обычно выступают противники из убежденных левых экономистов. Они скептически относятся к экономическим способностям государства,  но  в  принципе  верят  в то,  что  частный  сектор  может работать  на  общее (государственное)  благо,   а  не  только  гнаться  за  сверхприбылью  и   высасывать  соки   из потребителей.    Именно    в   угоду   им    и    представляемой   ими    идеологической    позиции государственно-частное партнерство обставляется многочисленными рогатками и барьерами, которые мы обсудим ниже отдельно.

В-третьих, в зарубежных странах наиболее сильными противниками государственно-частного партнерства очень часто оказываются профсоюзы государственных служащих - не из идейных, конечно, а из чисто меркантильных соображений: сохранение рабочих мест, высоких зарплат и пожизненных гарантий занятости (все это,  как вы видите,  не про Россию,  конечно). Для умиротворения и этой противодействующей силы частному сектору навязывают в условиях государственно-частного партнерства сохранение рабочих мест для этой категории работников, затраты на пере квалификацию и финансирование иных специальных социальных программ и т.д.

Перечисленные претензии  противников проектов государственно-частного партнерства - не самые убедительные, но есть и другие стороны механизма ГЧП, не позволяющие безоговорочно признать рыночный характер и полезность таких схем реализации инвестиционных проектов.

Причины изобретения этого  непонятного многим института -недостаток бюджетных средств на развитие ряда социально значимых сфер экономики, трудности с дальнейшим повышением налогов для пополнения бюджета, обсуждавшиеся выше препятствия на пути роста государственных заимствований и -одновременно со всем этим -рост недовольства населения качеством предоставляемых государством услуг.

В результате реализации проектов ГЧП государственная отчетность показывает рост эффективности результатов  при одновременном снижении бюджетных  расходов. Причинами считаются более  высокая отдача от использования  капитала в частном секторе и  рыночная конкуренция, хотя сфера конкурентных отношений в этих проектах не так уж и велика -это мы увидим далее.

В то же время считается неприемлемым допустить в ряде секторов свободную  конкуренцию, несмотря на демонстрацию столь очевидных "провалов государства" (government failures). Поэтому государственные ресурсы, оказавшиеся недостаточными в руках самого государства, но, тем не менее, не подлежащие приватизации, становятся вкладом в совместные с частным бизнесом структуры. Такими ресурсами в руках государства, являются земля, вода, объекты исторического наследия, природные объекты и объекты инфраструктуры.

Обычно считается, что, предоставив  своему совместному с частным  бизнесом предприятию ресурсы в  рамках ГЧП, государство не собирается ждать дивидендов или роста стоимости акций, как обычный акционер обычного коммерческого предприятия. Отношения сторон в государственно-частном партнерстве в подавляющем большинстве случаев строятся не как отношения акционеров (shareholders), а как отношения заинтересованных сторон (stakeholders) - в рамках новомодных экономических теорий, противопоставляющих эти интересы. При этом государство считает себя не просто интересантом, а представителем многих групп интересов.

Так, в отношениях с компанией, управляющей  железной дорогой, государство берет на себя представление интересов пассажиров, грузоперевозчиков, владельцев окрестных земель, не забывая при этом и о своих фискальных претензиях. Неудивительно, что комплексный конфликт интересов, присущий совмещению этих позиций, часто блокирует проекты еще до их начала. Стоит отметить, что для частного бизнеса, изначально ориентированного на исполнение бизнес-плана и учитывающего только интересы акционеров и клиентов, такие внутренние конфликты нехарактерны.

Надо упомянуть и еще один набор аргументов, приводимых сторонниками ограниченного привлечения частного капитала в рамках государственно-частного партнерства в спорах со сторонниками свободного рынка, настаивающими на простой приватизации государственного имущества. Сторонники государственно-частного партнерства утверждают, что настоящая приватизация нежелательна потому, что сами по себе бывшие государственные активы не будут еще достаточным стимулом для частного бизнеса предоставлять именно те товары и услуги, в которых нуждается общество в данный момент (по мнению чиновников, разумеется).

В   зарубежных   странах   в   настоящее   время  для   поощрения   частного   капитала   к реализации якобы непривлекательных для частного бизнеса проектов вместе со своим материальным вкладом государство предоставляет общественно значимым проектам деньги (бюджетные вложения) или квазиденьги (налоговые льготы, дотации). Однако самым ценным вкладом государства в проект оказывается, на наш взгляд, само право на его осуществление, гарантируемая государством монополия на использование выделенного ресурса только данным предприятием, реализующим одобренный проект государственно -частного партнерства, причем даже в тех случаях, когда эта монополия не является технологически обоснованной. Например, в штате Миннесота частная телекоммуникационная компания получила право проложить оптоволоконный кабель с использованием инфраструктуры автодорог штата. При этом другие компании к прокладке кабеля в тех же колодцах и каналах допущены не были. За это компания предоставила правительственным органам бесплатный доступ к сети и проложило кабель даже в малонаселенные районы, в которые тянуть кабель, безусловно, невыгодно с коммерческой точки зрения.

Государство в обмен на предоставленные  им материальные и административные ресурсы требует права вмешательства в дела. Такое вмешательство принимает разнообразные формы: в первую очередь, тарифное и ценовое регулирования, а вслед за ними и неценовые ограничения.

Создаваемый в рамках государственно-частного партнерства бизнес оказывается не вправе свободно определять цену своих услуг, ведь монопольные привилегии и защита от конкурентов, предоставленные государством, считаются основанием для простановки клейма "естественного монополиста". Если такое предприятие вообще получает право собирать деньги непосредственно с пользователей услуги (а не получает оплату напрямую из бюджета) - цена перевозки, плата за проезд, иная стоимость обслуживания регулируются уполномоченным государственным органом и определяются так, чтобы обеспечить согласованную в долгосрочном контракте доходность для частного инвестора.

Возможности извлечения дохода могут  быть предоставлены частному предпринимателю  и за счет монопольных прав на извлечение непрофильных доходов. Например, цены на перевозку пассажиров в метро  или стоимость проезда по платной дороге могут регулироваться государством. А вот размещение рекламы, аренда участков под торговлю и учреждения питания на территории транспортных объектов могут стать источником нерегулируемых доходов. Хотя, как правило, договор о государственно-частном партнерстве предполагает направление части непрофильных доходов государственной стороне или инвестирование этой части в инфраструктуру.

Государство признает, что "конкуренция", призванная играть столь важную роль в повышении эффективности использования государственных активов, выглядит в случае государственно-частного партнерства несколько странно. По меткому выражению высокопоставленного чиновника из российского Министерства транспорта, государственно -частное партнерство предполагает "конкуренцию не на рынке, а за рынок". Победитель конкурса на право заключить контракт получает все и в дальнейшем зависит уже не от потребителей, как обычный частный предприниматель, а от общения с бюрократией в регулирующих и антимонопольных государственных органах.

В обмен на монопольные права  предприниматель берет на себя выполнение и дополнительных неценовых условий, как в примере выше, когда прокладку  кабеля в системе придорожных  коммуникаций могли бы осуществлять и несколько частых компаний, но монополия была предоставлена в обмен на оказание услуг связи в малонаселенных и неплатежеспособных регионах.

Еще одним непременным условием передачи каких-либо аспектов работы с  инфраструктурными объектами в  частные руки является наложение  государством обязательств по предоставлению третьим лицам недискриминационного доступа к этой инфраструктуре. Как правило, для поощрения конкуренции и предотвращения злоупотреблений монопольным положением операторов просто не допускают до участия в конкурсах на право вступить в государственно-частное партнерство. Например, консорциуму перевозчиков не дадут в управление дорогу, предпочтя им консорциум строительных компаний.

Для регламентации свободного доступа  к государственным инфраструктурным активам, переданным в государственно-частное партнерство (дорогам, мостам и тоннелям, аэропортам и воздушным коридорам, каналам связи и т.п.), Европейским сообществом разработан ряд руководящих указаний:

•  Частные    управляющие    инфраструктурными    объектами    обязаны    предоставлять    всем операторам из стран ЕС равные возможности резервировать инфраструктуру для будущего использования.

• Резервирование инфраструктуры должно быть пропорционально финансовым обязательствам, принимаемым на себя оператором.

•  Запрещается резервировать по заявкам операторов все имеющиеся мощности, необходимо оставлять свободную инфраструктуру для предоставления тем, кто только планирует вход на рынок.

•  Необходимо   использовать   принцип   "используй,   а   то   потеряешь"   (use it or lose it) -зарезервированные мощности должны быть использованы или права на них будут переданы другим операторам по истечении разумного срока.

Принципы должны примирять необходимость долгосрочного бизнес-планирования, требуемого для максимизации финансовых результатов, и предоставление свободного недискриминационного доступа.

Вообще, как можно видеть из анализа современного зарубежного  опыта государственно-частного партнерства, попытки учесть все аспекты и  варианты будущего развития событий  для союза государства и бизнеса уже привели к появлению громоздких, сложных и перегруженных деталями юридических схем ГЧП. В Европе звучат голоса в защиту простоты контрактов: некоторым конкурсам на право взять в управление государственные активы не удается привлечь ни одной заявки от частного сектора - из-за невозможности рассчитать доходность и составить разумный бизнес-план с учетом всех наложенных государством ограничений.

Огромный комплекс проблем оказался связан со спасением проектов государственно-частного партнерства в случае банкротства или отказа частного партнера от продолжения своего участия в проекте. Так как проект не является сугубо частным, обычные механизмы банкротства (распродажа активов) оказываются неприменимы. Государство вынуждено спасать проект, обеспечивать бюджетное финансирование и искать нового частного партнера или оператора, изобретая для этого дополнительные привилегии, увеличивающие привлекательность данного (по всей видимости, убыточного) проекта.

Классически к государственно-частному партнерству относится любое предоставление услуг или производство товара для общественных нужд, традиционно находящееся в сфере занятий государства и осуществляющееся:

• с объединением активов и управленческих навыков как государственных институтов, так и частного сектора;

•  с извлечением обоюдной выгоды, выражающейся в экономии бюджетных средств органами власти и в получении обеими сторонами ГЧП прибыли как от использования государственных активов, так и прибыли на частный капитал;

• с таким разделением прибыли, что у обеих сторон одновременно появляется мотив добиваться успеха реализуемого проекта;