Система ГЧП в западных странах

• с таким разделением рисков между партнерами - государством и предпринимателем, что ни один из них не оказывается более защищенным от неудач проекта, чем другой.

Приведенный список может быть использован  как первый тест на полноту и целостность  проекта ГЧП.

Если одна из сторон не предоставляет  в проект никаких активов или  не несет рисков и не имеет перспектив роста прибыли, такой вариант  взаимодействия государства и частного капитала вряд ли будет намного эффективнее существующих простых форм взаимодействия власти и бизнеса - сбора налогов да траты бюджета.

Фиксация срока контракта, право  заменить партнера из частного сектора  в случае невыполнения им взятых на себя обязательств, процедура определения нового партнера (или автоматическое продление полномочий прежнего) - все эти аспекты также нуждаются в тщательной    проработке    и    могут    повлиять    на    успех    или    неудачу   проекта    ГЧП.

Классификация договоров и схем государственно-частного партнерства строится, в первую очередь, для нужд налогового законодательства, ведь проекты нередко подразумевают и сложные расчеты между бюджетом и предпринимателем, и даже прямые налоговые льготы и субсидии. Распространенная классификация, применяемая в США к проектам, предусматривающим строительство инфраструктурных объектов, включает следующие категории:

Строительство-Владение-Управление (Build-Own-Operate - BOO) - при этой схеме частный инвестор финансирует создание инфраструктурного объекта (дороги, моста, тоннеля и т.п.), получает его в собственность и осуществляет его эксплуатацию. Государство, предоставившее предпринимателю необходимые права и землеотводы, диктует в силу заключенного контракта условия эксплуатации - регулирует доступ к объекту, цены, согласует планы развития.

Строительство-Управление-Передача (Build-Operate-Transfer - ВОТ) - отличается от предыдущего тем, что право собственности на построенный объект передается соответствующим государственным органам, а по истечении срока контракта (обычно лет через 30) частная компания вновь должна завоевать право на его эксплуатацию на конкурсных условиях (или государство вправе оставить в дальнейшем управление за собой).

Покупка-Строительство-Управление (Buy-Build-Operate - ВВО) - такие проекты начинаются со сделки приватизации существующего объекта (недостроенного, пришедшего в упадок, выработавшего свой ресурс). Частная компания платит цену покупки и в дополнение к этому берет на себя обязательства по дальнейшим вложениям - достройке, переоборудованию, развитию объекта.

Список других категорий ГЧП  достаточно обширен, здесь мы без  комментариев укажем лишь такие: BLOT (Build-Lease-Operate-Transfer), BOOT (Build-Own-Operate-Transfer), BOR (Build-Operate-Renewal of concession), DBFO (Design-Build-Finance-Operate), LDO (Lease-Develop-Operate). Каждая из этих категорий ГЧП предусматривает определенную последовательность и специфику формы участия частного сектора в реализации проекта.

Современные формы ГЧП в зарубежных странах

1. Экономическая институализация  ГЧП

При   этом   уровень   взаимозависимости   целей   между   государственными   и   частными партнерами имеет  особую важность:

• В отношении ГЧП государственный сектор преследует как внутренние, так и внешние цели. Внешний   результат   ГЧП   служит,   в   самом   широком   смысле,   интересам   сообщества, определенным на политическом и административном уровнях. Ради этой цели государственный сектор старается в  рамках структуры партнерства улучшать свое финансовое положение, восстанавливать   деградирующие    городские    центры,    продвигать    инвестиции,    улучшать конкурентные  позиции  региона,   создавать  рабочие  места  и  решать другие  коллективные проблемы различных типов. На внутреннем уровне государственные администрации в целом пытаются извлекать выгоду из знания рынка и деловых компетенций частных партнеров и, выполняя задачи в форме государственно-частного партнерства, сокращать администрации и одновременно находить заинтересованные административные единицы.

•  С другой стороны, целями частных партнеров в рамках структуры государственно-частного партнерства являются увеличение или поддержка (по крайней мере, в долгосрочном видении) перспектив прибыли. Кроме того, они стремятся оставаться конкурентоспособными и расширять бизнес. Они также ищут возможности распределения или сокращения рисков. Частные партнеры желают к тому же увеличивать свои возможности связей с государственной администрацией и помогать местному развитию. Это способствует улучшению их внешнего образа.

2. Юридическая институализация  ГЧП

В противоположность экономической  модели юридическая (договорно-правовая) модель взаимодействия государства  и бизнеса в рамках государственно-частного партнерства принципиально не может  быть сведена к какому-либо типовому (унифицированному даже для некоторой группы государств) образцу, поскольку должна быть приспособлена к соответствующему типу правовой системы конкретного государства.

В экономически развитых странах существуют две различные формы юридической институализации ГЧП, а именно:

1-я форма. Государственный сектор и частные партнеры присоединяются к существующей компании или совместно создают смешанную компанию:

•   главная характеристика смешанной компании - объединение государственных и частных денег, посредством чего в совете директоров фокусируются различные цели;

•  примеры смешанных компаний можно  найти,  в  частности,  в топливно-энергетическом секторе,  в региональных транспортных организациях,  в секторе  гостиничного размещения, высокотехнологических отраслях промышленности.

2-я форма. Государственные и частные партнеры заключают договор (контракт). Совместное партнерство в достижении комплиментарных целей действительно наиболее легко осуществляется путем договорной координации интересов. Применяются следующие виды договоров:

• Договор о сотрудничестве. Организационные детали сотрудничества устанавливаются в соответствии с договором. Иначе говоря, партнеры являются не зависимыми друг от друга.

•   Договор   об  управлении   компанией.   Данный   тип   контракта   часто   составляется   на ограниченный период времени и используется для преодоления некоторой стадии, на которой, например, существует недостаток менеджерского опыта, персонала и ноу-хау.

•   Договор о реализации. В этом случае государственный сектор заключает контракт с частным партнером,   поручая   ему   создание   компании,   техническое   обеспечение   (планирование, строительство, финансирование) и реализацию по себестоимости.

•  Лизинговый  договор.     Строительство     и     услуги     планируются,     финансируются     и обеспечиваются через лизинговые договоры частными игроками или государственным сектором.

•  Договор об уступке (концессии). Является самой современной формой ГЧП. В большинстве случаев   такие   контракты   заключаются   между   государственным   сектором   (государством, муниципалитетом) и их собственными компаниями, смешанными компаниями или частными компаниями. При этом концессия определяется как долгосрочный процесс сотрудничества между уполномоченными органами государственной (муниципальной) власти и (частными) инвесторами с целью рентабельного вложения послед ними инвестиций в строительство крупных объектов, общественных инфраструктур и управления ими в течение дли тельного периода.  

Здесь следует указать, как в  Европе трактуются различия между "договорами на государственные работы" и "концессиями  на государственные работы". Из директивных  документов ЕС следует, что главное  отличие концессии на государственные работы состоит в том, что концессионер обладает правом пользования и несет ответственность за значительно более высокий процент вовлеченного риска. Лишь концессии на государственные работы, превышающие порог в 5 миллионов евро, подчиняются специальному законодательству. Другие формы государственно-частного партнерства в секторе гражданских работ и услуг по водоснабжению, энергетике, транспорту и телекоммуникациям не подчиняются условиям так называемых "директив по государственным закупкам". Это не означает, однако, что все данные формы ГЧП не подчиняются какому-либо виду законодательства Сообщества.

Во всех случаях должны уважаться  следующие юридические принципы:

•  в случае концессий на государственные работы власти должны официально издать текст концессии и таким образом обеспечить конкуренцию в европейском масштабе;

• концессионер   также   обязан   обнародовать   в   европейском   масштабе   свое   намерение предоставить договор на реализацию третьему лицу - это применяется независимо от того, обладает ли он сам полномочием на размещение контракта в директивном смысле;

• государства-члены   ЕС  должны   избегать   любых   материальных   или   процедурных   мер, способных ослабить эффективность механизмов процедуры заявок.

Европейская комиссия рассматривает в качестве положительного фактора использование частных инвестиций для формирования общественных услуг. Сообщение Комиссии относительно интерпретации того, как должны применяться принципы Договора о ЕС, касающиеся исключения дискриминации, свободы учреждения и свободного предоставления услуг, указывает, что роль частного сектора в сфере инфраструктуры и государственного сервиса становится более важной по техническим и финансовым причинам. Концессии и другие формы договоров ГЧП дают значительные экономические результаты, часто столь важные, как и традиционно государственные предложения (до 11 процентов ВНП Евросоюза). Кроме того, Комиссия указывает, что условия и принципы, заявленные для сервиса, концессий и других подобных форм ГЧП, также имеют силу для концессии на государственные работы.

 Различные источники финансирования ГЧП

Только две категории экономических  субъектов способны взвалить на себя итоговую себестоимость инвестиций для развития инфраструктуры: налогоплательщики - путем общих и специальных налогов - и пользователи - путем пользовательских платежей.

Указанные финансовые ресурсы мобилизуются по трем различным каналам: государственное  финансирование, частный капитал  и займы.

В большинстве случаев финансовые ресурсы, предназначенные для проектов государственно-частного партнерства, мобилизуются одновременно по трем каналам, описанным выше: государственные (или муниципальные) субсидии, активы частных акционеров и банковские займы. В этом смысле итоговая себестоимость проекта ГЧП поддерживается и налогоплательщиками, и пользователями. Распределение итоговой себестоимости между этими группами зависит непосредственно от уровня приватизации рассматриваемого проекта ГЧП.

В связи с этим необходимо различать  следующие категории пользовательских платежей:

• в случае настоящего ГЧП объем пользовательских платежей обозначается в концессионном контракте. Это может быть привязано к различным категориям пользователей и индексировано по уровню инфляции. Пользовательские платежи собираются непосредственно концессионером;

• если      концессионером      является      смешанная   компания   или   частная   компания   с государственными   активами,   пользовательские   платежи   могут   иметь   "уменьшенный"   или "символический" характер. Они не являются единственным источником дохода в проекте, а составляют лишь одну часть и восполняются государственными ресурсами. Такое решение рекомендуется в случае слабой покупательской способности пользователей;

• в случае "скрытых пошлин" государственный сектор платит концессионеру фиксированные выплаты   по   каждому   факту   использования   инфраструктуры   или   услуг,   затрагивающему продление концессии. Сумма этих фиксированных выплат определяется тендерами между различными претендентами. Потенциальный концессионер должен произвести точный расчет степени вероятного использования инфраструктуры до тендера.

Выгоды и  факторы успеха проектов ГЧП

Быстрое развитие государственно-частного партнерства в Европе является не только "модной тенденцией". Оно  предоставляет объективные и проверяемые преимущества по сравнению с обычными методами, используемыми для развития инфраструктуры.

A.  Синергия, инновации, эффективность.

Государственно-частное партнерство  делает достижимой синергию в коллективном и инновационном использовании  ресурсов, а также в применении управленческих ноу-хау. Государственные администрации и частные компании часто преследуют взаимодополнительные цели и могут не только обозначать проблемы, но и путем совместного, более эффективного, усилия находить их решения.

Кроме того, промоутеры государственно-частного партнерства рассматривают его как возможность для, например, увеличения производительности труда и эффективности провайдеров коммунальных услуг, поскольку постоянная инфильтрация в государственные компании современных технологий и методов управления сохраняет управление и современное производство. В то же время, когда частные компании начинают проводить серьезные модернизации, государственные компании-партнеры не могут избежать этого процесса.

Б. Высокий профессионализм принятия решений.

Вообще говоря, совершенно очевидно, что государственно-частные партнерства  являются более независимыми от политического  влияния, нежели государственные администрации, и поэтому могут действовать  в более экономически независимой  и более профессиональной манере. Однако случается, что при реализации некоторых сложных проектов ГЧП государственный сектор и политические деятели запрашивают чрезмерную цену.