Территориальные финансы

В целом  следует отметить, что за последние  годы сделан существенный вклад в  развитие законодательной основы местных  финансов. Изданные законы четче регулируют межбюджетные отношения в РФ, расширяют  финансовую базу местного самоуправления, укрепляют местные бюджеты.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Региональные и местные бюджеты – главная финансовая база органов власти

Финансовой  базой территориальных органов  власти  являются  их  бюджеты. Бюджетные и имущественные  права,  предоставленные  этим  органам,  дают  им возможность составлять, рассматривать, утверждать и исполнять свои  бюджеты, распоряжаться переданными в их  ведение  предприятиями  и  получать  от  них доходы.

    Территориальные  бюджеты   —  один  из  главных  каналов   доведения   до населения конечных результатов производства. Через эти бюджеты  общественные фонды потребления распределяются между отдельными группами населения.  Кроме того, из этих бюджетов в известной мере финансируется  и  развитие  отраслей производственной сферы, в первую очередь местной и  пищевой промышленности, коммунального хозяйства, объем продукции и  услуги  которых также  являются важным компонентом обеспечения жизнедеятельности населения.

    Экономическая  сущность  территориальных   бюджетов  проявляется  в   их

назначении. Они выполняют следующие функции:

• формирование  денежных  фондов,  являющихся   финансовым   обеспечением

деятельности  территориальных органов власти;

• распределение и использование этих  фондов  между  отраслями  народного хозяйства;
• контроль   за   финансово-хозяйственной   деятельностью    предприятий, организаций учреждений, подведомственных этим органам власти.

    Важное  значение  имеют   территориальные   бюджеты   в   осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач,  в  первую  очередь  в распределении государственных средств на содержание  и  развитие  социальной инфраструктуры общества.

Региональные  бюджеты являются центральным звеном территориальных бюджетов. Они предназначены  для финансового обеспечения  задач, возложенных на государственные  органы управления субъекта Российской Федерации. В современных условиях все в большей степени региональные органы власти призваны обеспечить комплексное развитие регионов, пропорциональное развитие производственной и непроизводственной сфер на подведомственных территориях. Значительно возрастает их координационная функция в экономическом и социальном развитии территорий. В последнее десятилетие наблюдается регионализация экономических и социальных процессов. Все в большей мере функции регулирования этих процессов переходят от центральных уровней государственной власти к региональным. Поэтому роль региональных бюджетов усиливается, а сфера их использования расширяется. Через региональные бюджеты государство активно проводит экономическую политику. На основе предоставления региональным органам власти средств для увеличения их бюджетов осуществляется финансирование промышленности, сельского хозяйства, строительства и содержания дорог, охраны окружающей среды. При этом круг финансируемых мероприятий расширяется. С помощью региональных бюджетов государство осуществляет выравнивание уровней экономического и социального развития территорий, которые в результате исторических, географических, военных и иных условий отстали в своем экономическом и социальном развитии от других районов страны. Для преодоления такой отсталости разрабатываются региональные программы, финансируемые из региональных бюджетов.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ доходы региональных бюджетов формируются за счет собственных  и регулирующих доходов. Собственные  доходы включают следующие региональные налоги и сборы: налог на имущество  предприятий; налог на недвижимость; дорожный налог; транспортный налог; налог  на игорный бизнес; региональные лицензионные сборы. К собственным доходам  относятся также доходы от использования  имущества, находящегося в собственности  субъектов РФ, и доходы от платных  услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов  государственной власти субъектов  РФ. Регулирующие доходы включают отчисления от федеральных налогов и сборов, распределенных к зачислению в бюджеты  субъектов РФ по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном  бюджете, дотаций, субвенций, субсидий и трансфертов, полученных из федерального бюджета.

Основные  направления использования средств  региональных бюджетов являются: обеспечение  функционирования органов законодательной  и исполнительной власти субъектов  РФ; обслуживание и погашение государственного долга субъектов РФ; проведение выборов  и референдумов субъектов РФ; обеспечение  реализации региональных целевых программ; формирование государственной собственности  субъектов РФ; осуществление международных  и внешнеэкономических связей субъектов  РФ; содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся  в ведении органов государственной  власти субъектов РФ; обеспечение  деятельности СМИ субъектов РФ; оказание финансовой помощи местным бюджетам; компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной  власти субъектов РФ, приводящих к  увеличению бюджетных расходов или  уменьшению бюджетных доходов местных  бюджетов.

Местные бюджеты. Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. Эти бюджеты выполняют следующие функции: формирование денежных фондов, обеспечивающих финансирование деятельности местных органов власти; распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства; контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений, подведомственных этим органам власти. Важное значение имеют местные бюджеты в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач - в первую очередь в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества. Эти средства проходят через систему местных бюджетов, включающих более 29 тыс. городских, районных, поселковых и сельских бюджетов. Осуществление государством социальной политики требует больших материальных и финансовых ресурсов. В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы самостоятельности местных бюджетов, их государственной финансовой поддержки. Исходя из этих принципов, доходы местных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов. Собственные доходы местных бюджетов включают налоги и сборы:

1) местные  налоги и сборы: земельный налог;  налог на имущество физических  лиц; налог на рекламу; налог  на наследство или дарение;  местные лицензионные сборы. В  свою очередь земельный налог  включает: земельный налог и арендную  плату за земли сельскохозяйственного  назначения, включая сельхозугодия  в составе лесного фонда; земельный  налог и арендную плату за  земли несельскохозяйственного  назначения; доходы от централизации  средств земельного налога и  арендной платы заземли сельскохозяйственного  назначения, земли городов и других  населенных пунктов; возмещение  потерь сельскохозяйственного производства, связанных с изъятием сельхозугодий;

2) доходы  от приватизации (собственности,  принадлежащей муниципальным образованиям), в том числе: доходы от приватизации  объектов государственной и муниципальной  собственности; доходы от продажи  земли; доходы от продажи квартир  гражданам;

3) средства  обязательного медицинского страхования,  средства внебюджетных и отраслевых  фондов.

Местные органы власти заинтересованы в собственных  источниках доходов. Они позволяют  шире проявлять хозяйственную инициативу, добиваться увеличения платежей в бюджет. Постоянно увеличивающиеся расходы  местных бюджетов при недостаточном  росте объема собственных доходов  вызывали необходимость наделения  средствами этих бюджетов. Это осуществлялось главным образом за счет регулирующих источников, т.е. средств, поступивших  из источников вышестоящих бюджетов. В число главных регулирующих доходов местных бюджетов входят отчисления от: НДС; акцизов; налога на прибыль (доход) предприятий; подоходного  налога с физических лиц. Нормативы  отчислений регулирующих доходов утверждаются вышестоящими территориальными органами власти в зависимости от общей  суммы расходов местного бюджета  и объема его собственных доходов. По объему и экономическому значению ведущее положение в доходах  местных бюджетов занимают отчисления от регулирующих налогов. Их роль заключается в обеспечении финансовыми ресурсами местных органов власти, повышении их заинтересованности в мобилизации средств в вышестоящий бюджет, в повышении эффективности производства на подведомственной им территории.

Главным направлением использования средств  местных бюджетов являются расходы, связанные с жизнеобеспечением  человека. Это расходы на социально-культурные мероприятия, составляющие более половины всех расходов, и на ЖКХ, составляющих примерно 1/3 расходов. Структура расходов отдельных видов местных бюджетов не одинакова и зависит от объема хозяйства и подведомственности его территориальным органам  различного уровня. В настоящее время  одним из главных направлений  использования финансовых ресурсов должно быть финансирование развития местной производственной базы как  основы для получения в будущем  собственных доходов.

Местным органам подведомственна подавляющая  часть социально-культурных учреждений. Поэтому спецификой расходов местных  бюджетов является значительное преобладание в них расходов на социально-культурные мероприятия. В расходах местных  бюджетов на социально-культурные мероприятия  наиболее быстрыми темпами растут затраты  на здравоохранение, просвещение и  науку, что связано с развитием  сети медицинских учреждений и расширением  научных и проектных работ, финансируемых  из этих бюджетов по проблемам градостроительства, комплексного развития административно-территориальных  единиц, автоматизированных систем управления местным хозяйством и т.д.

 

 

 

 

 

 

 

 

4. Проблемы финансовых взаимоотношений федеральных и региональных органов власти

В Бюджетном  кодексе сформулированы принципы бюджетной  системы Российской Федерации, в  том числе принцип самостоятельности  бюджетов. Там же предусмотрены восемь положений для раскрытия сущности этого принципа. К ним относятся, в частности, право и обязанность  органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность  использования бюджетных средств. Дня реализации этого должны быть соответствующие исходные условия, которые зависят в значительной степени от федерального центра. В  первую очередь, это - соответствие доходных источников расходным обязательствам, без чего обеспечить сбалансированность бюджета не представляется возможным. При этом территориальные органы власти должны иметь возможность  обеспечивать возмещение недостающих  средств для сбалансированности бюджета, в первую очередь, за счет мобилизации  собственных резервов и лишь в  экстренном случае прибегать к финансовой помощи из бюджетов выше стоящего уровня. О том, что действующий механизм межбюджетных отношений не в полной мере отвечает требованиям бюджетного федерализма к сочетанию интересов всех участников таких отношений свидетельствует распределение бюджетных доходов по уровням бюджетной системы.

Нет никаких  оснований утверждать, что финансовая помощь, полученная регионами из федерального бюджета, помогает им справляться с  временными трудностями, направить  силы на создание благоприятного инвестиционного  климата и отказаться (частично/полностью) от трансфертов. Поскольку получателями трансфертов является абсолютное большинство всех регионов, и бедных, и вполне благополучных, потеря трансфертов воспринимается ими как несправедливость, заставляет сравнивать с другими, доказывать свою «бедность». Сокращение бюджетного дефицита бюджетов субъектов РФ связывается с улучшением экономической ситуации в регионе. Перераспределение средств финансовой помощи из федерального бюджета происходит в пользу малообеспеченных регионов по принципу, чем менее благополучно в финансовом отношении выглядели отчетные данные консолидированного бюджета субъекта РФ, тем набольший объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности он мог рассчитывать. Все это приводит к утаиванию у субъектов РФ доходов, предоставлению необоснованных льгот по уплате налогов, искусственному завышению расходов, и как, следствие, снижению активности субнациональных властей к более качественному планированию бюджета. Неудивительно, что количество регионов-получателей трансфертов, несмотря на экономический подъем в России, с годами уменьшается очень медленно.

Очевидно, что такая политика дестимулирует  регионы, заставляет их тратить время  и силы на борьбу за «справедливую  дележку пирога», вместо того, чтобы  бороться за привлечение инвесторов и повышать собираемость - собственных  доходов. Ответственность за сбалансированность территориальных бюджетов полностью  возложена на региональные и местные  органы власти, а вышестоящие органы власти в ходе межбюджетного регулирования  обеспечивают «выравнивание» бюджетной  обеспеченности там, где душевые  бюджетные доходы меньше их уровня, но полностью они ее не гарантируют. Таким образом, возможность реализации положения, предусматривающего право  и обязанность органов государственной  власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов зависит, в первую очередь, от опоры на собственные  силы. Сокращение в доходах территориальных  бюджетов уровня налоговой составляющей и дол и доходов, закрепленных на постоянной основе, а также рост зависимости их от вышестоящих бюджетов - тенденции, противоречащие задаче наиболее полной реализации принципа самостоятельности  бюджетов.

Другим  признаком самостоятельности бюджетов является право органов региональной и местной власти устанавливать  налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы РФ. В настоящее  время федеральным законодательством  не установлена налоговая инициатива на региональном и местном уровне. Помимо того, что вносимые изменения налогового законодательства не учитывают интересы субъектов РФ, в последние годы продолжается практика предоставления федеральным законодательством льгот по региональным и местным налогам, установление ставок по ним, что также сказывается на поступлениях доходов в бюджеты субъектов РФ.

Органы  власти на местах должны обладать некоторой  налоговой инициативой, чтобы иметь  возможность в большей степени, чем теперь, влиять на сбалансированность территориальных бюджетов и сокращение бюджетной асимметрии. Право органов  государственной власти и органов  местного самоуправления в соответствии с Кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением  расходов, финансовое обеспечение которых  осуществляется за счет субсидий и  субвенций из бюджетов других уровней) не должно противоречить требованиям  Конституции РФ. Данное положение  является наиболее важным для полной реализации принципа самостоятельности  бюджетов, и исходит из того, что  органы власти на местах лучше знают  потребности в бюджетных услугах  населения, проживающего на подведомственной им территории. В основе государственной  экономической политики при разграничении  расходных полномочий и в соответствии с ними в максимально возможной  степени доходных источников должен быть заложен принцип субсидиарности. Но это пока не стало реальностью  в ходе реформы местного самоуправления из-за централизации в качестве государственных  существенной части расходных полномочий, ранее находившихся в компетенции  местных органов власти. Наряду с  этим исполнение таких полномочий ежегодно без всякого согласования делегируется (на постоянной основе) органам местного самоуправления с предоставлением  субвенций. В таких случаях требовалось  бы заключать соглашение об этом с  органами власти, которыми они передаются.