Внебюджетные фонды

Бюджеты ГВФ, несмотря на то что они образуются вне бюджетов всех уровней, входят в качестве составной части в бюджетную систему Российской Федерации (ст. 10 БК РФ), поскольку денежные средства ГВФ предназначены для финансового обеспечения задач и функций государства в сфере социального обеспечения. При этом необходимо отметить, что бюджеты ГВФ включаются в бюджетную систему РФ только на ее федеральном и региональном уровнях. Что же касается третьего (местного) уровня бюджетной системы РФ, то необходимо учитывать, что, во-первых, невозможно создание именно государственных внебюджетных фондов на местном уровне, поскольку система местного самоуправления согласно Конституции РФ отделена от системы государственной власти; во-вторых, создание муниципальных внебюджетных фондов, предназначенных для социальных нужд, а также полномочия по принятию их бюджетов в настоящее время в Бюджетном кодексе не установлены. Кроме того, новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" не предусматривает в составе экономической основы местного самоуправления средства муниципальных внебюджетных фондов. Поэтому, даже если муниципальное образование создает муниципальное учреждение, в названии которого содержатся термин "внебюджетный фонд", это отнюдь не означает, что речь идет именно о создании внебюджетного публичного фонда с учетом особых требований, предъявляемых бюджетным законодательством к формированию доходов и статусу внебюджетного фонда.

Процессы управления финансовыми средствами ГВФ во многом определяются правовым режимом их средств, основной составляющей которого является положение о том, что финансовые средства как федеральных, так и региональных ГВФ находятся в собственности Российской Федерации, т.е. у государственных внебюджетных фондов эти средства находятся на праве оперативного управления. Более того, Федеральным законом от 20.08.2004 N 120-ФЗ внесены такие изменения в Бюджетный кодекс РФ, которые предусматривают возможность только в случаях, установленных федеральными законами, исполнять расходные обязательства Российской Федерации или субъектов РФ за счет средств государственных внебюджетных фондов.

Важной проблемой особого правового режима финансовых средств ГВФ является вопрос о возможности изъятия этих средств у фондов. В Положениях о фондах, в ст. 143 БК РФ и иных нормативных актах, регулирующих деятельность ГВФ, устанавливается запрет на изъятие финансовых средств ГВФ без указания конкретных лиц, которым адресован этот запрет. Тем не менее на практике изъятие средств ГВФ происходит путем установления соответствующих норм в федеральных законах. Однако если такое изъятие средств ГВФ осуществляется, то обычно оно носит временный характер и связано с необходимостью ликвидации финансового дисбаланса в той или иной сфере. В дальнейшем законодатель, как правило, устанавливает порядок возврата временно изъятых денежных средств в бюджеты ГВФ. То есть, по существу, все изъятия средств ГВФ являются не чем иным, как временным заимствованием этих средств для достижения определенных целей, как связанных, так и не связанных с финансированием социальной сферы. Подобным финансовым операциям со средствами ГВФ способствует тот факт, что все ГВФ имеют статус финансово-кредитных учреждений, что позволяет государству перераспределять собираемые финансовые средства из одного фонда в другой на возвратной или безвозвратной основе.

Целевой характер средств ГВФ и их обособление от бюджетных средств накладывают значительные ограничения на их использование в гражданском обороте в качестве предмета того или иного договора. Например, согласно ст. 5 Федерального закона от 24.07.2002 N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" средства пенсионных накоплений не могут являться предметом залога или иного обеспечения обязательств собственника этих средств (т.е. Российской Федерации) и субъектов по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, а также других участников процесса инвестирования указанных средств.

В связи с этим серьезной проблемой правового регулирования остается отсутствие законодательно установленного состава нецелевого использования средств ГВФ, несмотря на то что необходимость такого установления отмечена в целом ряде законодательных актов, например в ст. 19 Федерального закона от 16.07.99 N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" или в ст. 18 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации". Действующим законодательством (за исключением Уголовного кодекса РФ) устанавливаются меры ответственности только за нецелевое использование бюджетных средств (ст. 289 БК РФ и ст. 15.14 КоАП РФ), которые практически невозможно применить в случае нецелевого использования средств ГВФ ввиду их особой целевой направленности и отсутствия казначейского исполнения бюджетов ГВФ. Поэтому в некоторых случаях ответственность за нецелевое использование средств ГВФ устанавливается сторонами в гражданско-правовых договорах, например в договоре финансирования между ТФОМС и страховой медицинской организацией. Помимо этого, вопрос об ответственности самого государственного внебюджетного фонда как юридического лица за нецелевое использование средств своего бюджета вообще не может быть поставлен в условиях действующего бюджетного законодательства, поскольку изъятие нецелевым образом использованных средств у фонда в федеральный или региональный бюджет само по себе будет являться нецелевым использованием, так как нарушает принцип обособления средств ГВФ от бюджетных и особое предназначение этих средств для осуществления социальных страховых выплат.

Еще одной проблемой является и то, что действующее банковское законодательство "не защищает" средства ГВФ, поступающие на банковские счета получателей-организаций (таких, например, как медицинские учреждения), от обращения на взыскание на эти денежные средства по иным обязательствам получателей со стороны третьих лиц (например, по выплате заработной платы или по решению налоговых органов о списании недоимок). В результате денежные средства ГВФ, перечисленные получателям для конкретных целей, списываются со счетов получателей по исполнительным документам, предъявленным в банк, в пользу лиц, не имеющих никакого отношения к системе обязательного социального страхования. Так, например, денежные средства, перечисленные из ТФОМС на счет страховой медицинской организации, списывались по инкассовому распоряжению налогового органа или на основании судебного акта о взыскании задолженности по арендной плате. Помимо этого, банкротство кредитных организаций также приводило к значительным потерям средств ГВФ.

Таким образом, в настоящее время существует целый ряд проблем правового регулирования управления финансовыми средствами ГВФ, требующих скорейшего законодательного разрешения, к наиболее значительным из которых относятся:

1) приведение в соответствие с законодательством "учредительных" документов ГВФ;

2) детальное законодательное установление порядка исполнения бюджета каждого из ГВФ, соответствующего назначению средств фонда;

3) урегулирование в Бюджетном кодексе форм расходов бюджетов ГВФ, а также общих вопросов исполнения бюджетов ГВФ в условиях дефицита или профицита бюджета ГВФ;

4) законодательное определение категории "нецелевое использование средств ГВФ";

5) урегулирование вопросов временного заимствования, изъятия или перераспределения средств ГВФ в рамках межбюджетных отношений между бюджетами различных фондов, а также между федеральными (региональными) бюджетами и бюджетами ГВФ;

6) введение в банковское и налоговое законодательство норм о защите от списания на цели, не предназначенные для финансирования социальных выплат или оплаты медицинской помощи, средств ГВФ, перечисленных на счета получателей этих средств.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Итак, исторически внебюджетные фонды создавались двумя путями:

—  выделение из бюджета определенных, особо значи­мых расходов и создание специальных фондов для их фи­нансирования;

—  формирование фондов с собственными источниками доходов.

Превращение экономики России из командно-админис­тративной в рыночную привело на практике к процессам децентрализации в управлении финансовыми потоками. Как следствие это привело к реформированию государственной системы финансирования. Переход к рынку привел к изме­нению организационной структуры хозяйственного механиз­ма. В ходе этого произошла модернизация, прежде всего, цен­трального звена финансовой системы государства — обще­государственных финансов.

Специальные виды расходов правительства требовали создания специальных источни­ков их покрытия. Вначале количество и перечень специ­альных счетов были ограничены и имели временный и не­постоянный характер. Отсутствие необходимости строгой регламентации и утверждения со стороны правительствен­ных органов данной системы специальных счетов позволя­ло привлекать дополнительные средства в оперативном режиме. У правительства появилась возможность за счет использования временно свободных средств значительно расширить поле своей деятельности, осуществлять непред­виденные расходы, иметь средства для финансирования де­фицита бюджета и т. д. Позднее специальные счета транс­формировались в самостоятельные структуры — внебюд­жетные фонды.

Внебюджетные фонды — одна из форм перераспределе­ния и использования национального дохода государства на определенные социальные и экономические цели.

Государственные внебюджетные фонды являются состав­ной частью финансовой системы Российской Федерации.

Государственный внебюджетный фонд — это фонд де­нежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначен­ный для реализации конституционных прав граждан и удов­летворения некоторых потребностей социального и эконо­мического характера. Однако обособленность государствен­ных внебюджетных фондов не исключает в необходимых слу­чаях консолидирования их в государственном бюджете.

Необходимость образования государственных внебюджет­ных фондов заключается в следующем.

Переход к рыночным отношениям в нашей стране ослож­няется глубоким кризисом, который поразил все сферы и отрасли экономики, привел к спаду промышленного и сельс­кохозяйственного производства. Объем промышленного и сель­скохозяйственного производства за 90-е годы в России упал более чем в два раза; объем ВВП сократился почти в два раза.

Кризис продолжается в финансовой области: не спадают темпы инфляции, растет внутренний и внешний долг страны. На протяжении всех лет реформ идет снижение реальным денежных доходов населения. Особенно ощутимое их падение произошло в результате августовского кризиса 1998г. Восстановить докризисный уровень жизни населения России в 2001—2005 гг. не удалось. В настоящее время сово­купные денежные доходы россиян, рассчитанные Прави­тельством РФ по методике ООН, составляют менее 10% аналогичного показателя США.

Задача общества — поддержать существование лиц, нуж­дающихся в помощи.

В этой связи существует реальная потребность в целе­вых финансовых ресурсах и целесообразность их концентра­ции на государственном и территориальном уровнях.

Наиболее известной формой организации государствен­ных финансовых ресурсов выступает государственный бюд­жет (федеральный, республиканский и местные).

Вместе с тем ограниченность оборотных финансовых ре­сурсов вызывает необходимость параллельного накопления и использования целевых фондов для финансирования государ­ственных расходов.

Практика финансирования государственных расходов из целевых социальных внебюджетных фондов достаточно ши­роко распространена в зарубежных социалистических и ка­питалистических странах.

Внебюджетные фонды всегда имеют строго целевое на­значение и управляются автономно от бюджета. Средства внебюджетных фондов находятся в государственной или му­ниципальной собственности. При превышении доходов над расходами фондов (т. е. наличии положительного сальдо) сред­ства этих фондов зачастую используются многими странами па возвратной основе для покрытия бюджетного дефицита.

Большинство фондов создаются в процессе перераспре­деления национального дохода с помощью специальных на­логов, сборов, займов, а также выделения средств из бюджета, добровольных пожертвований. Бюджетные средства перево­дятся в фонды в виде субсидий и субвенций либо в форме отчислений от налоговых доходов. Внебюджетные фонды могут также привлекать и заемные средства для решения конкретных задач. Средства во внебюджетные фонды могут поступать также за счет капитализации временно свобод­ных средств, то есть покупки ценных бумаг, размещения финансовых ресурсов фондов на депозитах и т.д.

В современных условиях внебюджетные фонды представ­ляют собой механизм перераспределения национального до­хода с целью защиты интересов отдельных социальных групп населения, решения насущных задач экономического харак­тера.

Увеличение количества внебюджетных фондов и сово­купного объема мобилизуемых ими средств (в отдельных странах, например во Франции, они сопоставимы с размера­ми государственного бюджета) является характерной осо­бенностью для экономически развитых стран. Это объясня­ется, прежде всего, возрастающей ролью государства в реше­нии социальных и экономических проблем.

Потенциально внебюджетные фонды, доходы и расходы которых находятся вне структуры основного бюджета, могут снизить эффективность бюджетного контроля и управления рисками. Мировая практика признает возможность использования таких фондов для пенсионного обеспечения, социального и медицинского страхования, а также в качестве различных резервных фондов (таких как стабилизационные фонды или фонды будущих поколений), находящихся под общим контролем главного финансового органа. Важный принцип заключается в том, чтобы эти фонды работали в рамках конкретных законодательно установленных условий и полномочий и на них распространялись общие требования по контролю и подотчетности.

В соответствии с Федеральным законом от 16 июля 1999 года N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования", Федеральным законом от 15 декабря 2001 года N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании" и Федеральным законом от 15 декабря 2001 года N 168-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении", а также Положением "О Пенсионном фонде Российской Федерации (России)", утвержденным Постановлением ВС РФ от 27 декабря 1991 г., на территории Российской Федерации свою деятельность осуществляет Пенсионный фонд Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 16 июля 1999 года N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" и Федеральным законом от 24 июля 1998 года N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний", а также Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1994 г. N 101 "О Фонде социального страхования Российской Федерации" в Российской Федерации функционирует Фонд социального страхования Российской Федерации.