Зарубіжний досвід фінансового забезпечення соціального захисту населення та можливості його використання в Україні

Обсяг коштів, що спрямовуються на соціальний захист населення, залежить від фінансових можливостей держави, які визначаються обсягом ВВП та науково-обґрунтованим  обсягом фонду споживання. Збільшити  видатки на соціальний захист населення  можна тільки за умови зростання  обсягу ВВП. Фінансування соціального  захисту в Україні на 2011 рік  становить 6,1% ВВП, або 27,3% від доходів  бюджету [14]. Недофінансування основних напрямів соціальної сфери, що передбачають наявність бюджетного забезпечення — складає близько 15% номінального ВВП [14]. Обмеженість бюджетних ресурсів, неефективне їх використання зумовлює необхідність у впровадженні проектного підходу до управління бюджетними коштами, нових механізмів надання соціальних послуг, використанні нових соціальних технологій: соціальних замовлень, соціального інвестування, цільове фінансування конкретних установ, що здійснюють соціальну діяльність тощо.

Оскільки  держава не може задовольнити у повному  обсязі потреби у фінансуванні соціальної сфери, виникає потреба у залученні  недержавних ресурсів (інвестицій та кредитів). Розглядаючи загальну структуру державних видатків, проаналізуємо стан фінансування соціальної сфери станом на 2010 р. на прикладі освіти та охорони здоров'я (рис. 2.2.).

Рис. 2.2.  Видатки державного бюджету  України на освіту, млн грн [14]

 

Видатки державного бюджету на освіту у 2010 р. становили 28807,5 млн грн, зокрема за загальним  фондом – 20238,6 млн грн. Порівняно  з минулим роком їх були збільшені  на 20,4 %, або на 4881,9 млн грн. Як показує аналіз видатків зведеного бюджету за економічною структурою, понад 90 % державних інвестицій в освіту спрямовується на поточні видатки, з них – переважна частина – на виплату заробітної плати та нарахування на неї, які зростають внаслідок інфляційних процесів [14]. 

Така структура  видатків не забезпечує достатньої можливості для перерозподілу ресурсів на користь  тих, які безпосередньо визначають якість освітніх послуг та сприяють вдосконаленню освітньої інфраструктури [14].

Видатки державного бюджету на охорону здоров'я у 2010 р. становили 8759,0 млн грн, зокрема  за загальним фондом – 7141,6 млн грн. Порівняно з 2009 р. їх було збільшено  на 16,2 %, або на 1224,1 млн грн.

Рис. 2.3. Видатки державного бюджету на охорону здоров'я, млн грн [14]

 

Питома вага видатків на охорону здоров'я в  загальному обсязі ВВП станом на грудень 2010 р. становила 3,64 % (2009 р. – 2,9 %). На функціонування поліклінік і амбулаторій, швидку та невідкладну допомогу використано 695,3 млн грн, зокрема за загальним фондом – 536 млн грн. У проекті Закону "Про державний бюджет" для МОЗ передбачено на 2011 р. видатки сумою 7 031 997,3 тис. грн., зокрема за загальним фондом – 5 384 245,8 тис. грн., за спеціальним фондом – 1 647 751,5 тис. грн. (табл. 2.2).

Таблиця 2.2.

Динаміка  фінансування галузі охорони здоров'я 2009-2011 рр. [14]

Роки	Загальний обсяг коштів	Загальний фонд	Спеціальний                    фонд
2009	7335,0	6090,1	1244,9
2010	8759,0	7141,6	1717,4
2011	7032,1	5384,2	1647,9

 

Сучасний  стан соціального захисту населення  в Україні можна охарактеризувати такими рисами[3]:

• надзвичайно стрімке зростання вартості послуг, які надають заклади охорони здоров’я, освіти, культури, що не відповідає їх якості;
• надзвичайно високий рівень участі держави у сфері соціального захисту, надзвичайно слабка участь в її функціонуванні населення;
• велика кількість нормативно-правових актів, які регулюють діяльність системи соціального захисту та в деяких випадках суперечать один одному, що свідчить про недосконалість вітчизняного законодавства;
• недостатність коштів для фінансування заходів у сфері соціального захисту населення [3].

Таким чином, аналіз стану фінансового забезпечення соціального захисту свідчить про  те, що існує неефективне використання грошових коштів, спрямованих на цю сферу. Механізм бюджетного забезпечення не є досконалим та потребує реформування. Також потребує змін порядок фінансування соціальних видатків, механізм їх планування та прогнозування. Необхідно корегувати міжбюджетні відносини та відносини  держави і підприємницького сектору, громадських організацій.

2.3. Фінансово-управлінське забезпечення системи соціального захисту населення

Згідно з  чинним Бюджетним кодексом України видатки на фінансування соціальної сфери розмежовуються між бюджетами різних рівнів, включаючи Державний та місцевий бюджети. При цьому фінансування соціальних послуг, які безпосередньо споживає населення, здебільшого здійснюється за рахунок коштів місцевих бюджетів. Зокрема, з цього джерела забезпечується надання гарантованих Конституцією України суспільних послуг, таких, як освіта, охорона здоров’я, соціальний захист; за рахунок коштів місцевих бюджетів утримуються заклади культури, фізичної культури і спорту, фінансуються молодіжні програми[3].

Саме на рівні  місцевих бюджетів зосереджено фінансування понад 60% видатків на освіту (фінансове  забезпечення освітніх закладів нижчих рівнів – дошкільної та середньої  освіти) та до 80% видатків на охорону  здоров’я (фінансування закладів первинної  та вторинної лікувально-профілактичної допомоги). Що стосується видатків на соціальний захист та соціальне забезпечення населення, їх основна частина (до 70%) забезпечується за рахунок коштів Державного бюджету; причому, починаючи з 2004 року, роль центрального бюджету досить істотно зросла [5] .

Механізм  фінансової допомоги місцевим бюджетам з Державного бюджету ґрунтується  на системі вирівнювання, що здійснюється за допомогою трансфертів від  центрального уряду, які гарантують, що кожен місцевий бюджет матиме достатньо  ресурсів для виконання рівнів видатків, визначених нормами. Фінансування видатків місцевих бюджетів за державними програмами соціального захисту населення провадиться за рахунок субвенцій, передбачених державним бюджетом на відповідний рік, у межах обсягів, затверджених в обласних бюджетах, бюджеті Автономної Республіки Крим, бюджетах міст Києва та Севастополя у відповідності до Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенції з державного бюджету, що затверджений Постановою КМУ від 04.03.02 р. № 256 [4]. Цей Порядок визначає механізм фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення щодо пільг окремим категоріям населення (рис. 2.5.).

 

Рис. 2.5.  Структура видатків місцевих бюджетів України за функціональною класифікацією у 2011 р. [4]  

Таким чином, до субвенцій соціального спрямування  належать:

• субвенція на надання пільг з послуг зв’язку та інших передбачених законодавством пільг (крім пільг на одержання ліків, зубопротезування, оплату електроенергії, природного і скрапленого газу на побутові потреби, твердого та рідкого пічного побутового палива, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати, вивезення побутового сміття та рідких нечистот) та компенсацію за пільговий проїзд окремих категорій громадян;
• субвенція на виплату допомоги сім’ям з дітьми, малозабезпеченим сім’ям, інвалідам з дитинства, дітям-інвалідам та тимчасової державної допомоги дітям;
• субвенція на надання пільг та житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати, вивезення побутового сміття та рідких нечистот;
• субвенція на надання пільг та житлових субсидій населенню на придбання твердого та рідкого пічного побутового палива і скрапленого газу.

Рис. 2.6. Структура міжбюджетних трансфертів  в Україні в 2011 р. [4]

 

У цілому субвенції  на фінансування програм соціального  захисту є вагомою складовою  трансфертів з Державного бюджету, на яку припадає понад 30% відповідних  ресурсів (рис. 2.6.). Так, у 2011 р. субвенції соціального значення були перераховані місцевим бюджетам у розмірі 22,8 млрд грн (94,2% планових надходжень), що склало 36,7% сукупного обсягу міжбюджетних трансфертів [4].

Узагальнення  праць науковців, що досліджують  проблеми фінансового забезпечення розвитку соціальної сфери в Україні, дозволяє узагальнити основні чинники, що визначають кризові прояви у фінансуванні системи соціальної підтримки[15]:

• надто широкий перелік соціальних зобов’язань держави, що супроводжується відсутністю реально гарантованого фінансового забезпечення, постійним недофінансуванням соціальних видатків, неврахуванням реальних макроекономічних передумов та перспектив надходжень до дохідних частин бюджетів при плануванні соціальних видатків майбутніх періодів;
• недосконалість системи адміністрування фінансових ресурсів, що спрямовуються на соціальні цілі;
• непрозорість формування міжбюджетних відносин унаслідок відсутності нормативів фінансової забезпеченості щодо відповідних галузей або вартісних стандартів надання соціальних послуг;
• низька ефективність витрачання бюджетних коштів на соціальні цілі внаслідок повільного та непослідовного впровадження програмно-цільового методу у бюджетному процесі як на державному, так і на місцевому рівнях;
• відсутність прогнозу розвитку галузей соціальної сфери, які б включали послідовність реформ та розрахунок коштів на фінансування галузей, включаючи фінансування реформ.

Існування цих  проблем, що характеризують загальні підходи  до формування механізмів фінансування соціальних видатків, визнано в Програмі економічних реформ України на 2010-2014 рр., що розроблена Урядом України [6]. У  документі визнано, що вдосконалення  фінансового забезпечення системи  соціальної підтримки населення  України має ґрунтуватися на загальних  засадах та принципах модернізації всієї системи управління державними фінансами [4].

РОЗДІЛ 3

ШЛЯХИ ВДОСКОНАЛЕННЯ ФІНАНСОВГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ СИСТЕМИ СОЦІАЛЬНОГО ЗАХИСТУ  НАСЕЛЕННЯ

3.1. Оптимізація фінансового забезпечення соціального захисту населення

Зміцнення фінансової бази та підвищення фінансової незалежності місцевих бюджетів є ключовим аспектом підвищення ефективності фінансового забезпечення системи соціальної підтримки населення України. Згідно з Концепцією реформування місцевих бюджетів [15] до основних напрямів модернізації відповідного механізму фінансування належать:

• зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування;
• підвищення ефективності процесу формування видаткової частини місцевих бюджетів та децентралізація управління бюджетними коштами;
• удосконалення системи регулювання міжбюджетних відносин;
• запровадження планування місцевих бюджетів на середньострокову перспективу;
• посилення інвестиційної складової місцевих бюджетів;
• підвищення ефективності управління коштами місцевих бюджетів та посилення контролю і відповідальності за дотримання бюджетного законодавства;
• забезпечення прозорості процесу формування та виконання місцевих бюджетів. Розширення самостійності органів місцевого самоврядування об'єктивно потребує створення відповідної системи контролю за їх діяльністю.

Як свідчить світовий досвід, такий  контроль доцільно будувати у формі:

• фінансового, який забезпечує відповідність фінансової діяльності нормам та вимогам чинного законодавства;
• адміністративного за виконанням органами місцевого самоврядування своїх функцій з точки зору ефективності використання коштів та ресурсів.

Чинне розмежування видатків між бюджетами здійснюється за відомчим, а не за галузевим принципом, що призводить до дублювання функцій різними рівнями влади, різного рівня фінансового забезпечення закладів однієї сфери. Тому для більшої ефективності планування та фінансування видатків доцільно передати відомчі заклади соціально-культурної сфери у підпорядкування місцевим радам із закріпленням відповідних фінансових ресурсів [15].

Перерозподіл  повноважень щодо адміністрування  фінансових ресурсів держави потребує внесення певних змін до фіскальних систем. На думку фахівців Національного  інституту стратегічних досліджень [15], раціональним є перехід на зв’язану модель податкової системи, суть якої полягає в закріпленні за місцевими бюджетами частки обсягу національних податків, яка не буде враховуватися при розрахунку міжбюджетних трансфертів. При цьому як найбільш ефективний захід пропонується закріплення за місцевими бюджетами 10% податку на прибуток підприємств, що створить зацікавленість для них в активізації роботи щодо сприяння зростанню надходжень даного податку та покращання умов для ведення бізнесу. А відповідне формування стимулів у місцевих органів влади у стимулюванні ділової активності на своїй території та нарощуванні доходів від податкових стягнень є запорукою соціально-економічного розвитку регіонів та добробуту територіальних громад.

Програмно-цільовий метод у бюджетному процесі –  це система планування та управління бюджетними коштами у середньостроковій  перспективі, орієнтована на взаємозв’язок  між рівнем фінансування кожної окремої  програми та очікуваними результатами від її реалізації. Тобто застосування цього методу передбачає розроблення  і реалізацію бюджетних програм, орієнтованих на конкретний результат  із використанням індикаторів їх виконання для оцінки ефективності проведених видатків. Завдяки цьому  досягається поєднання бюджетної  та соціальної політики держави[17].

У цілому програмно-цільовий метод є одним із найбільш адекватних прийомів для розбудови механізмів фінансування системи соціальної підтримки  населення в Україні, оскільки він: орієнтується на надання якомога  більшого обсягу соціальних послуг населенню  на одиницю витрачених грошових коштів; здатний демонструвати стандарт послуги відповідно до пріоритетів людського розвитку; забезпечує як реалізацію функції контролю за цільовим використанням бюджетних коштів, так і оцінку результатів діяльності закладу , установи на основі досягнення встановленого показника, індикатора людського розвитку; може використовуватися за всіма напрямами витрачання бюджетних коштів, що впливають на стан людського розвитку; може застосовуватися як на державному, так і на місцевому рівні, що є основою ефективної реалізації державної соціальної політики щодо людського розвитку.