Особенности финансирования бюджетного учреждения на примере бюджетной организации ЖКХ

Рис. 6а. Распределение регионов по отношению  стоимости оплаты ЖКУ к доходам (потребительским расходам) населения  в 2003 г. по разным источникам данных  
 

Рис. 6б. Распределение регионов по отношению  стоимости оплаты ЖКУ к доходам (потребительским расходам) населения в 2008 г. по разным источникам данных  

     Жилищная  статистика позволяет оценить, какую  часть расходов на ЖКУ выплачивает  само население, а какая дотируется из бюджетов регионов. Если бы не было такой компенсации, в 2003 г. население  тратило бы не 8%, а 11% среднедушевых доходов на оплату ЖКУ. В 2008 г. по данным жилищной статистики соотношение составило 6 и 7% соответственно, эти цифры не вызывают доверия. Тем не менее географическая логика просмативается: на Крайнем Севере при высокой стоимости услуг ЖКХ население платит существенно меньшую долю и более значительная часть расходов компенсируется из бюджета региона. Если на Севере довести оплату населением до 100% существующей стоимости ЖКУ без ее снижения, это приведет к резкому усилению миграционного оттока.

     Второй  способ оценки не требует расчетов, в статсборниках публикуются  данные выборочных бюджетных обследований домохозяйств о доле расходов на ЖКУ  в потребительских расходах населения. Для России в целом они схожи  с предыдущей оценкой по жилищной статистике (7-8% всех расходов населения в 2003-2008 гг.). Но региональная картина по данным бюджетных обследований в 2003 г. была иной – доля расходов на ЖКУ в большинстве регионов ниже и более выровнена (рис. 5а). Даже в наиболее проблемных Московской, Ивановской, Мурманской, Амурской областях, Приморском крае и Корякском АО расходы на ЖКУ не превышали 10-11% всех расходов населения, в Ингушетии на эти цели население тратит только 2,5%, в Тыве – 3% расходов. Столь сильное расхождение с данными жилищной статистики отчасти можно объяснить более точной оценкой выравнивающего воздействия жилищных субсидий и льгот в обследованиях бюджетов домохозяйств. В 2007-2008 гг. региональная ситуация изменилась (рис. 5б). Лучше стали работать «географические факторы»: восточные и северные регионы все более явно лидируют по доле расходов населения на ЖКУ (Сахалинская область -14%, Амурская -13%, Чукотский АО -13%, Мурманская область -11%, Еврейская авт. область и Приморский край -10%), в южных регионах, более сельских и теплых, эта доля, как правило, ниже. Политика сильных регионов, направленная на сдерживание цен на услуги ЖКУ, постепенно сворачивается под давлением федерального центра, хотя в Москве неэффективные дотации все еще сохраняются и доля расходов населения на ЖКУ невысока (7%). Заметно расширилась группа регионов, в которых доля расходов на ЖКУ, по данным бюджетных обследований, значительно выше показателей, рассчитанных по данным жилищной статистики (отношение возмещаемой населением оплаты ЖКУ к среднедушевым доходам). О проблемах качества последней уже упоминалось. В целом сопоставление разных источников информации показывает, что, несмотря на значительные неточности учета стоимости оплаты жилищно-коммунальных услуг и их роли в расходах населения регионов, полученные разными методами оценки постепенно сближаются.  

1.2 Анализ преобразований жилищной системы 

     Меры, принимавшиеся для преобразования жилищно-коммунальной сферы на протяжении последних лет, дали некоторые положительные  результаты. Существенно изменилась структура собственности жилищного фонда Российской Федерации. После приватизации доля частного жилищного фонда составила более 60 % (включая жилищные и жилищно-строительные кооперативы). Успешно реализуется программа адресной социальной помощи в виде компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг гражданам с низкими доходами. В двух десятках регионов проводится эксперимент по использованию новой экономической модели реформы жилищно-коммунального комплекса путем внедрения системы персонифицированных социальных счетов граждан. Продолжается процесс передачи муниципалитетам государственного и ведомственного жилищного фонда. Существенные изменения произошли и в форме участия бюджетов в жилищном строительстве. Частные компании и индивидуальные застройщики обеспечивают более половины ввода нового жилья. Однако и сегодня сохраняется высокая зависимость от бюджетных дотаций производителей жилищно-коммунальных услуг. Практически не происходит привлечение частных подрядных организаций к управлению жилищным фондом и объектами коммунальной инфраструктуры, в сфере эксплуатации жилья также не удалось пока создать полноценный рынок подрядных услуг, в связи с тем, что привлекательные для бизнеса условия, прежде всего налоговые, до сих пор четко не сформулированы. Углубляется несоответствие между темпами роста цен на ресурсы и на услуги ЖКХ и уровнем доходов населения. Критически снизились капитальные затраты на содержание жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры, которые все еще в основном осуществляются за счет местных бюджетов. Как следствие, количество аварий и нарушений в работе коммунальных объектов выросло за последние 10 лет в 5 раз.

     Необходимость активного участия государства  в обеспечении нормального функционирования ЖКХ определяется тем, что ЖКХ  является не просто одной из отраслей экономики, но сферой жизнеобеспечения российских граждан, т.е. фактором, обуславливающим  состояние национальной безопасности. Анализ основных результатов проведения преобразований позволяет сделать следующие выводы: Провозглашенная новая жилищная политика являлась взаимосвязанной и согласованной по своим основным направлениям, исходя из установленных целей, что позволило на федеральном уровне формировать основную законодательную и нормативную базу. Темпы проведения намеченных преобразований сдерживались как внутренними сложностями установления баланса между принципами экономической и социальной эффективности в жилищной сфере, так и внешними факторами, связанными с проблемами достижения макроэкономической стабилизации и медленным продвижением по проведению структурных реформ. Глубокого реформирования в сфере ЖКХ за эти годы не произошло. В целом система функционирования жилищно-коммунального комплекса остается неэффективной, обеспечить осуществление модернизации ЖКХ и приостановить нарастание негативных тенденций в отрасли не удалось. Серьезной проблемой является отсутствие комплексного подхода к реформированию жилищно-коммунальной сфере. Анализ состояния основных фондов и финансового обеспечения организаций ЖКХ свидетельствует о недостаточности объемов финансирования и их неэффективном использовании. Кроме того, иностранный капитал не идет в ЖКХ, поскольку организации в этой сфере малорентабельны и убыточны. Кроме того, ЖКХ характеризуется большой затратностью, значительными материальными потерями, низкой зарплатой и отсутствием увеличения прибыли.

     Основными источниками финансирования организаций  ЖКК России являются:

     – платежи коммерческих предприятий, пользующихся услугами ЖКХ;

     – платежи бюджетных организаций – потребителей коммунальных услуг;

     – платежи граждан – потребителей коммунальных услуг;

     – дотации федерального бюджета;

     – дотации региональных бюджетов.

     До  реформы платежи населения на содержание ЖКХ составляли 4 %, платежи  предприятий и организаций – 20 %, остальными финансовыми источниками  предприятий жилищно-коммунального  комплекса были бюджетные, т. е. государственные, финансы. Таким образом, за потребляемые населением жилищно-коммунальные услуги расплачивалось государство.

     За  период реформы ЖКХ структура  источников финансирования предприятий  отрасли изменилась, в конце 2006 г. платежи населения в составе  финансов ЖКХ составили 80 %. Однако проблемы оптимизации состава и структуры финансов ЖКХ пока не решены, а реформирование финансовых взаимоотношений в отрасли должно быть продолжено.

     Предприятия ЖКХ по-прежнему остаются одним из крупнейших бюджетополучателей. Во многих городах и муниципальных образованиях эти расходы составляют до 40 % от бюджетов.

     Преобразования  жилищно-коммунальной отрасли –  важнейшая составляющая всего комплекса  проводимых государственных реформ. Трудно назвать еще одну отрасль, где так тесно переплелись  финансовые, технические, социальные, политические аспекты, непосредственно затрагивающие интересы каждого жителя.

     Анализ  актуальности широкого круга вопросов реформирования ЖКХ, таких как состояние  жилищного фонда, обновление производственно-технической  базы предприятий коммунального хозяйства, экономия теплоэнергоресурсов, обеспечение должного уровня качества жилищно-коммунальных услуг и приемлемых расценок на них в соответствии с уровнем доходов населения, свидетельствует о том, что все они являются первоочередными и требуют комплексного подхода к своему решению.

     Несмотря  на произошедшие в 2004–2006 гг. при поддержке  федерального центра положительные  изменения на местах, в целом положение  дел в отрасли нельзя признать удовлетворительным. Нарастает комплекс нерешенных финансовых проблем, основными из которых являются зависимость производителей жилищно-коммунальных услуг от бюджетных дотаций; значительный объем недофинансирования отрасли и прочие.

     Финансирование  жилищно-коммунальной отрасли осуществляется в основном из двух источников:

     - оплата потребителей, которыми могут  выступать население, коммерческие, общественные и бюджетные организации;

     - бюджетное дотирование разности  в реальной стоимости услуги  и административно установленным  уровнем ее оплаты для того  или иного потребителя (населения).

     Кроме того, существует система перекрестного  субсидирования, когда одни потребители  за счет больших тарифов по существу платят за других потребителей (например, промышленность - за население по услугам  водоснабжения и водоотведения). Такая ситуация приводит к тому, что для поставщика потребители делятся на прибыльных и убыточных.

     Частично  финансирование идет также за счет расходов предприятий, все еще имеющих  на балансе государственный жилищный фонд, что существенно снижает  эффективность их деятельности и конкурентность их товаров на рынке или приводит к повышению цен (тарифов), если эти предприятия являются субъектами естественных монополий.

     Большинство основных фондов в жилищно-коммунальной сфере является муниципальной собственностью, то есть вопросы владения, распоряжения и пользования ими находятся в ведении муниципальных органов власти. Жилищное законодательство и вопросы социальной поддержки населения являются законодательством совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Такая ситуация приводит к большому нормативно-правовому разнообразию в регионах. Эти различия могут заключаться в условиях финансирования отрасли, в подходах к вопросам собственности на объекты жилищно-коммунального хозяйства, в социальной, тарифной политике в этой сфере.

     Существующая  система ценообразования, основанная на затратных принципах формирования тарифов и ограничении рентабельности предприятий, поставщиков услуг, не заинтересовывает коммунальные предприятия в снижении издержек.

     Затратный метод формирования тарифов не создает  стимулов для коммунальных предприятий  к повышению эффективности деятельности, т.к. снижение издержек приводит к снижению тарифа, в то время как рост издержек компенсируется ростом тарифа. Если прибыль, включаемая в тариф, рассчитывается путем умножения затрат на нормативный процент рентабельности, то снижение издержек означает снижение абсолютной величины прибыли коммунального предприятия. Как следствие, такой подход ведет к заинтересованности предприятия в росте, а не в снижении издержек.

     В рамках существующей системы не решены методические вопросы рассмотрения тарифов: объективные и субъективные условия, которые могут инициировать процесс рассмотрения тарифов; порядок рассмотрения тарифов; необходимый и достаточный объем информации.

     Основными недостатками существующих процедур являются:

     - отсутствие формализации целей регулирования,

     - закрытость процедуры утверждения тарифов для многих заинтересованных сторон;

     - отсутствие срока действия тарифа, что создает ситуацию экономической неопределенности как для предприятий, так и для потребителей;

     - отсутствие “прозрачности” при утверждении тарифа.

     Одной из наиболее острых проблем остается наличие перекрестного субсидирования, заключающегося в том, что разные группы потребителей получают один и тот же вид коммунальных услуг по разным ценам. При этом в наиболее тяжелом положении оказываются промышленные предприятия, которые фактически субсидируют льготные тарифы для населения и бюджетных организаций.

     Отсутствует методология определения тарифа на ту или иную жилищно-коммунальную услугу, если она предоставляется  на территории муниципального образования  несколькими предприятиями по разным ценам в виду, например, объективно разной стоимости тепловой энергии от разных источников или разных конкурсных цен на обслуживание жилищного фонда. Такая ситуация часто приводит к тому, что утверждаемый тариф не формирует реальный объем финансовых средств, необходимый для предоставления услуги в пределах муниципального образования. 

1.3 Бюджетное финансирование ЖКХ 

     С принятием Жилищного кодекса  РФ, Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования  тарифов организаций коммунального  комплекса» (с 1 января 2009 г. вступила в силу новая редакция закона. — Прим. ред.), ряда других нормативно-правовых актов Правительства РФ часть причин, приводящих к дестабилизации работы предприятий отрасли, была устранена. Однако по-прежнему остаются неурегулированными вопросы погашения кредиторской задолженности предприятий ЖКХ перед поставщиками (включая другие предприятия ЖКХ и предприятия ТЭК) и бюджетами всех уровней. Такое положение сложилось в результате бюджетного недофинансирования, несбалансированной тарифной политики и неэффективной деятельности самих предприятий.