Программно-целевой метод планирования расходов при формировании федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной про

Эффективность реализации федеральных целевых  программ с другой стороны, будет  существенно зависеть от совпадения реально выделяемых средств в рамках финансового года с суммой средств, отраженной в паспорте соответствующей программы. Расширение сферы влияния федеральных целевых программ позволит повысить эффективность государственных капитальных вложений, поскольку последние являются составной частью Федеральной адресной инвестиционной программы. Уменьшение доли ее непрограммной части автоматически приведет к большей упорядоченности инвестиционной деятельности государства.

Таким образом, для обеспечения реализации поставленных задач предлагается упорядочить и систематизировать расходную часть федерального бюджета с целью увеличения доли целевых расходов министерств (ведомств). Это позволит повысить эффективность использования выделяемых средств федерального бюджета, в том числе государственных капитальных вложений. Повышение эффективности расходов приведет к экономии бюджетных средств, а следовательно, и к расширению спектра решаемых государством проблем, либо к возможности дальнейшего снижения налоговой нагрузки на экономику.

Такой подход будет  способствовать переходу в деятельности федеральных министерств (ведомств) - государственных заказчиков федеральных  целевых программ от функционального  к целевому управлению во взаимосвязи  с персональной ответственностью руководителей этих органов исполнительной власти за результаты реализации программ и рационализацию затрат.

Ряд шагов в  этом направлении уже делается. Во исполнение поручения Правительства  Российской Федерации Минэкономразвития  России с участием заинтересованных федеральных органов власти разработало проект федерального закона “О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд”, который позволит установить на территории Российской Федерации единую систему закупок для государственных нужд.

В проекте этого  закона уточнены положения, регулирующие размещение государственными заказчиками  заказов на конкурсной основе. При  этом разделяются уполномоченные федеральные  органы исполнительной власти, осуществляющие правоустанавливающие (регулятивные) функции в сфере размещения заказов на поставки продукции для государственных нужд и контрольные (надзорные) функции в этой сфере. Данное предложение соответствует проводимой в Российской Федерации административной реформе и повышает роль и значимость указанных органов в части нормативного обеспечения, координации, контроля за проведением конкурсов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд.

Наиболее значимой составляющей расходов федерального бюджета, направляемых на реализацию федеральных целевых программ, являются государственные капитальные вложения, обеспечивающие материализацию целей и получение результатов, на которые эти программы ориентированы, а также играющие роль катализатора в привлечении других источников финансирования федеральных целевых программ.

Федеральная адресная инвестиционная программа - это часть  капитальных расходов федерального бюджета Российской Федерации, определяющая годовые ассигнования на капитальные вложения по государственным заказчикам и отраслям, которые направляются на реализацию федеральных целевых программ, а также на решение не включенных в эти программы важнейших социально-экономических вопросов на основании предложений, одобренных решениями Президента Российской Федерации либо Правительства Российской Федерации.

Капитальные расходы, включаемые начиная с 2002 года в Федеральную  адресную инвестиционную программу, учитываются  в перечне строек и объектов для  федеральных государственных нужд по двум разделам функциональной классификации расходов федерального бюджета: раздел 07 (подраздел 07) - объекты федеральной собственности и собственности акционерных обществ, раздел 21 (подраздел 03) -объекты собственности субъектов Российской Федерации и собственности муниципальных образований. Кроме того, ассигнования федерального бюджета на капитальные вложения рассредоточены и по другим разделам функциональной классификации расходов федерального бюджета: сельское хозяйство и рыболовство (08), дорожное хозяйство (26), национальная оборона (04), международная деятельность (03) и ряда других.

Доля Федеральной  адресной инвестиционной программы  в общем объеме капитальных вложений федерального бюджета ежегодно возрастает: так в 1999 году она составляла 20,5%, в 2002 году - 42,9%, в 2003 году - 47,5 %. Следует иметь в виду, что динамика роста капитальных вложений в целом на реализацию Федеральной адресной инвестиционной программы обуславливается в том числе отражением затрат капитального характера из других разделов федерального бюджета в перечне строек и объектов для федеральных государственных нужд.

Так, в Федеральную  адресную инвестиционную программу 2001 года были включены целевым назначением  в сумме 0,44 млрд. рублей расходы капитального характера упраздненных в 2001 году целевых бюджетных фондов (Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов. Федеральный экологический фонд Российской Федерации и целевой бюджетный фонд по охране озера Байкал) и Государственного фонда занятости населения Российской Федерации. В 2002 году увеличены расходы по Федеральной адресной инвестиционной программе за счет передачи бюджетных ассигнований с раздела “Национальная оборона” в сумме 3,24 млрд. рублей и с раздела “Социальная политика” подраздела “Миграционная политика” в сумме 0,3 млрд. рублей на выделение государственных жилищных сертификатов малообеспеченным вынужденным переселенцам.

При формирования проекта федерального бюджета на 2003 год объем государственных  капитальных вложений на реализацию Федеральной адресной инвестиционной программы был увеличен на 6,85 млрд. рублей, в том числе за счет передачи ассигнований по Минобороны России с раздела “Национальная оборона”.

Кроме того, в  ходе исполнения федерального бюджета  ассигнования, предусмотренные в  Федеральной адресной инвестиционной программе, увеличиваются за счет включения объектов капитального строительства, финансируемых из федерального бюджета по разделу “Сельское хозяйство и рыболовство”, и за счет перераспределения ассигнований, предусматриваемых на финансирование Программы развития федерального казначейства по другим разделам.

Каждое из направлений  использования капитальных вложений в составе вышеперечисленных  разделов федерального бюджета формируется  автономно. Различие нормативных правовых подходов к формированию капитальных расходов, финансируемых из федерального бюджета, объясняется многообразными формами предоставления и привлечения средств, предназначенных на эти цели, как на возвратной так и на безвозвратной основе (кредиты, в том числе иностранные, субсидии и др.), что влечет за собой отличные друг от друга в том числе и во времени процедуры рассмотрения и выделения бюджетных ассигнований на капитальные вложения.

Обеспечение рационального  расходования бюджетных ассигнований на капитальные вложения и координация их по направлениям в современных условиях является одним из важнейших направлений совершенствования бюджетной системы.   

Повышение эффективности реализации федеральных целевых  программ и Федеральной  адресной инвестиционной программы

В свое время  изучение рекомендаций Группы Всемирного банка (2000 The World Bank Group) в части повышения  эффективности и целевой направленности государственных расходов и в  том числе капитальных расходов в России показало, что предложения  этой организации, основанные на опыте экономически развитых стран, являются актуальными для России.

Рекомендации  Группы Всемирного банка по определению  приоритетности и лучшему структурированию государственных капитальных расходов, повышению адресности, прозрачности и подотчетности реализации Федеральной адресной инвестиционной программы, улучшению отбора и реализации инвестиционных проектов, контроля за ходом их осуществления, внесения соответствующих изменений в бюджетную классификацию капитальных расходов федерального бюджета, исключению финансирования одних и тех же объектов в разных разделах федерального бюджета, в основном реализуются (Таблица 1).

Таблица 1

Рекомендации  Группы Всемирного банка части повышения  эффективности и целевой направленности государственных расходов

Одним из основных направлений связанных с повышением эффективности федеральных целевых  программ является поиск путей, обеспечивающих оптимальное решение проблем  их формирования и реализации, включая  финансирование.

Успешная реализация федеральных целевых программ определяется полнотой и своевременностью финансирования и прежде всего инвестиционных проектов. От этого зависит результативность федеральных целевых программ.

В то же время, выделяемые государственные капитальные вложения позволяют финансировать лишь часть предусмотренных в программах инвестиционных проектов, что обеспечивает возможность реализации только отдельных фрагментов федеральных целевых программ, перенося на долгосрочную перспективу их полную реализацию.

С учетом того, что  поручениями Президента Российской Федерации в 2004 году предусматривается  разработать, утвердить и начать реализацию 13 новых федеральных  целевых программ и подпрограмм  становится очевидным необходимость  изменения подходов к формированию не только федеральных целевых программ, но и Федеральной адресной инвестиционной программы, посредством которой финансируются инвестиционные проекты федеральных целевых программ.

С целью безусловного достижения в установленные сроки  целей федеральных целевых программ, утвержденных Правительством Российской Федерации, необходимо подготовить предложения по упорядочению и систематизации государственных капитальных вложений в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы, обеспечению финансирования федеральных целевых программ в установленные сроки и в полном объеме и первую очередь их инвестиционных проектов.

Для этого необходимо проанализировать проблемы в этой сфере  и сформулировать основные предложения, направленные на обеспечение решения  задач в области повышения эффективности реализации федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программы и закрепление позитивных результатов, наметившихся в этом направлении.

Федеральные целевые программы - основные результаты 

С 2000 года Правительством Российской Федерации осуществлен ряд мероприятий по реформированию процедур формирования и реализации федеральных целевых программ и закреплению сложившихся позитивных тенденций. Недостаточно регламентированный до 2000 года институт федеральных целевых программ приобрел форму более эффективной модели, обеспечивающей реализацию поставленных целей.