Программно-целевой метод планирования расходов при формировании федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной про

Одновременно  Минэкономразвития России разработало новую форму бюджетной заявки на ассигнования из федерального бюджета для финансирования строек и объектов для федеральных государственных нужд, модернизированные титульные списки строек в составе раздела IX организационно-методических материалов к прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на 2004 год, показатели которых позволили более эффективно подходить к решению вопросов о включении стройки или объекта в Федеральную адресную инвестиционную программу, а также исключить возможность включения в программу строек для федеральных государственных нужд, на которых строительство осуществляется хозяйственным способом, так как указанный способ строительства не предусматривает проведение конкурса на размещение заказа на строительные работы для государственных нужд, а следовательно противоречит действующему законодательству.

Основные  проблемы в области  разработки и реализации федеральных целевых  программ 

В настоящее  время одной из целей является повышение результативности и эффективности федеральных целевых программ как инструмента решения крупных социально-экономических проблем.

Главные проблемы в этой области следующие.

Расходы федерального бюджета на реализацию ряда федеральных  целевых программ не увязаны с  возможностями бюджета в течение всего срока реализации программ. Некоторым государственным заказчикам федеральных целевых программ при утверждении программ удалось установить показатели их финансирования из федерального бюджета особенно с 2005-2006 годов, более чем в 2 раза превышающие его возможности. Принятые при утверждении программ объемы их финансирования из федерального бюджета оказались за пределами бюджетных возможностей. В процессе подготовки программ государственные заказчики необоснованно завышали потребность в средствах федерального бюджета, при этом значительные средства предлагалось использовать на текущую деятельность. Как показало время, на стадии формирования программ были недостаточно проработаны вопросы финансирования мероприятий программ из всех возможных источников и степень обязательности и гарантированности осуществления расходов, помимо федерального бюджета, со стороны участников программы.

Государственные заказчики при подготовке программ закладывают в показатели финансирования программных мероприятий значительные объемы средств из внебюджетных источников и средств бюджетов субъектов Российской Федерации, используя это как важный аргумент в пользу принятия программы.

Нормативное регулирование  финансирования расходов на реализацию федеральных целевых программ в настоящее время не устанавливает прямые и жесткие обязательства государственного заказчика по их финансированию за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.

Обязательства федерального бюджета формируются в рамках процедур учета затрат на программу при формировании бюджетных проектировок на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу (статья 184 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 7). В статье 179 Бюджетного кодекса предусмотрена необходимость включения в федеральные целевые программы сведений о распределении объемов и источников финансирования по годам за счет всех источников. При этом, в ходе подготовки проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год необходимо увязывать расходы па реализацию федеральных целевых программ с объемами и параметрами финансирования, заложенными в перспективном финансовом плане.

Это обстоятельство допускает возможность фактического пересмотра финансовых показателей, заложенных в программах при их утверждении, что позволяет государственным заказчикам федеральных целевых программ обоснованно (или необоснованно) вносить предложения о корректировке программ и их ресурсной части. Часто это происходит уже на второй год реализации программ. Изменение параметров финансирования приводит к необходимости корректировки целей и задач, смещения сроков реализации программных мероприятий в сторону их увеличения. В конечном счете корректировка первоначальных замыслов, заложенных в утвержденных программах, приводит к разрушению целостной системы программных мероприятий, увязанных по срокам и ресурсам. В дальнейшем после таких изменений фактически выполняется не программа, а ее фрагменты.

Для исправления  этого положения предлагается образовать Межведомственную комиссию при Правительстве Российской Федерации, которая рассматривала бы ход реализации каждой федеральной целевой программ на основе ежегодных докладов подготовленных госзаказчиками на предмет соответствия достигнутых показателей реализации целевых программ показателям, установленным при утверждении программ Правительством Российской Федерации.

Межведомственная  комиссия на основе оценок эффективности  результатов реализации целевых  программ за отчетный год и влияния  их на различные сферы экономики страны, представленных госзаказчиками целевых программ в том числе в ежегодных докладах, будет подготавливать заключения и направлять в Правительство Российской Федерации для принятия решений об объемах финансирования из федерального бюджета на очередной финансовый год по каждой реализуемой целевой программе, об изменении или о приостановлении ее реализации, изменении или отмене нормативных правовых актов, в соответствии с которыми реализуются целевые программы.

Итоговый документ работы Межведомственной комиссии должен представляться в Правительство Российской Федерации ежегодно до 1 мая.

Часть федеральных  целевых программ не содержит конкретных программных мероприятий, сроков и  оценки возможных результатов их реализации. В ряде вновь утвержденных федеральных целевых программ отсутствуют перечни конкретных инвестиционных проектов с указанием источников, объемов финансирования по годам (программы “Социальная поддержка инвалидов”, “Экология и природные ресурсы России”, Федеральная программа развития образования и ряд других).

В ряде программ отсутствуют важнейшие показатели эффективности, определенные в количественном выражении, и необходимые программные  показатели по годам реализации. Государственные  заказчики достаточно охотно приводят общие показатели, отражающие в целом ход финансирования и ожидаемые результаты за весь период реализации программ в ущерб конкретным показателям, отражающим ход и результаты реализации программных мероприятий и этапы реализации федеральных целевых программах. Отсутствие этих показателей обесценивает федеральную программу как целостный системный документ, направленный на достижение конкретных результатов, делает невозможным предметный и всесторонний анализ предлагаемых к реализации федеральных целевых программ, а также оценку результативности, эффективности и последующий контроль за их реализацией.

Недостаточно  формализован механизм и процедуры  принятия решений о разработке федеральных  целевых программ. Следует повысить значимость выбора целей, для достижения которых требуется применение программно-целевых методов на федеральном уровне. Для этого необходимо не только сами программы, но и предложения о разработке новых федеральных целевых программ, а также обоснование важности программных проблем и возможности их реализации в намечаемые сроки формировать в виде концепции будущей федеральной целевой программы и после согласования ее с Минэкономразвития России, Минпромнауки России и Минфином России, принимать развернутую концепцию постановлением (распоряжением) Правительства Российской Федерации. Опыт подобной работы есть. Например, Указом Президента Российской Федерации от 17 января 1997 года № 11 была принята Концепция федеральной целевой программы “Мировой океан”.

Основные  проблемы в области  формирования и реализации Федеральной адресной инвестиционной программы 

Несмотря на позитивные изменения в порядке  формирования Федеральной адресной инвестиционной программы, не устранен такой недостаток как "распыление" капитальных вложений. Количество включенных в программу на 2003 год объектов увеличилось до 2700 (в 2002 году - 1851). В среднем на одну стройку в 2003 году приходится 12,3 млн. рублей бюджетных инвестиций (без учета крупных строек), что существенно ниже уровня предыдущего года (14,3 млн. рублей в 2002 г.). При этом средний размер государственных капитальных вложений по стройкам производственного сектора экономики сократился по сравнению с 2002 годом более чем в три раза (10,4 млн. рублей в 2002 г. и 3,1 млн. рублей в 2003 г.)

Число включенных в годовую инвестиционную программу крупных объектов в настоящее время невелико (по сумме выделяемых средств - свыше 30 млн. рублей), хотя и увеличилось по сравнению с прошлым годом (со 137 в 2002 г. до 211 в 2003 г.). В основном - это объекты топливно-энергетического комплекса, транспорта, спецкомплекса, а также такие уникальные объекты федерального значения, как Большой театр (реконструкция), фондохранилище Государственного Эрмитажа (строительство), Останкинская телевизионная башня (восстановление и реконструкция).

Не всегда выделяемые бюджетные ассигнования соответствуют объему средств, необходимому для завершения строительства в нормативные сроки объектов, финансируемых по программе внешних заимствований (в том числе для приобретения дорогостоящего импортного оборудования для федеральных нужд). Это связано в том числе и с тем, что отсутствует синхронизация по срокам финансирования строительства объектов, включенных в программы внешних заимствований, и Федеральной адресной инвестиционной программы.

Сохраняет свою остроту и проблема перераспределения государственных капитальных вложений.

В соответствии с существующими нормативными актами стройки и объекты, включенные в  Перечень, должны быть обеспечены утвержденной в установленном порядке проектно-сметной  документацией.

В то же время, ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год Правительству Российской Федерации предоставляется право перераспределять выделенные на финансирование включенных в Перечень строек и объектов объемы ассигнований, предусмотренных Федеральной адресной инвестиционной программой, в случаях отсутствия по состоянию на 1 апреля текущего года проектно-сметной документации и незаключенных с акционерными обществами договоров о передаче в федеральную собственность акций по стройкам и объектам, находящимся в их собственности.

Так распоряжением  Правительства Российской Федерации  от 22 июля 2003 г. № 1016-р утверждено перераспределение  государственных капитальных вложений, предусмотренных Федеральной адресной инвестиционной программой на 2003 год, в связи с высвобождением средств в сумме 0,9 млрд. рублей по стройкам и объектам, не обеспеченным на 1 апреля 2003 г. проектно-сметной документацией.

Большинство таких  объектов являются собственностью субъектов  Российской Федерации и муниципальной  собственностью.

Несовершенен  механизм оказания государственной  поддержки акционерным обществам. Статьей 118 Федерального закона “О федеральном  бюджете на 2003 год” предусмотрено, что Правительство Российской Федерации  вправе перераспределять объемы государственных  капитальных вложений, выделенные акционерным обществам на строительство, реконструкцию и техническое перевооружение, находящихся в их собственности строек и объектов, включенные в перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд вследствие не заключения ими договоров о передаче в федеральную собственность акций по указанным стройкам и объектам. Подпунктом 2.1 пункта 2 договора акционерное общество обязуется передать Минимуществу России в срок не позднее 1 декабря документ, подтверждающий переход к Российской Федерации в лице Минимущества России права собственности на обыкновенные акции акционерного общества на сумму предоставляемых из федерального бюджета средств, а также протокол решения общего собрания акционеров общества, содержащего решение об увеличении уставного капитала путем размещения дополнительных акций.

Вместе с тем  возникают ситуации, когда собрания акционерных обществ после заключения договоров не принимают решение  о выпуске акций дополнительной эмиссии. Например, Федеральной адресной инвестиционной программой на 2003 год предусмотрено выделение на строительство Улан-Уденской ТЭЦ-2 40 млн. рублей. ОАО “Бурятэнерго” по данному объекту заключило договор с Минимуществом России и Минфином России о передаче в федеральную собственность акций по данной стройке. Однако решением акционеров общества выпуск акций в 2003 году осуществлен не будет. В настоящее время санкции за подобные нарушения нормативно не установлены. Необходимо установить, что средства федерального бюджета передаются акционерным обществам только после получения от них соответствующих пакетов акций.

Представляется  явно недостаточным надведомственный экспертный контроль за работой государственных  заказчиков по формированию предпроектных  материалов и непосредственной разработкой проектной документации, что в ряде случаев приводит к удорожанию строительства за счет включения в проекты решений, создающих на бюджетных объектах разного рода излишества.

Необходимость принятия мер по ограничению количества включаемых в инвестиционную программу вновь начинаемых строек, концентрации средств, в первую очередь на пусковых и переходящих стройках, а также по достижению максимальной прозрачности в вопросах формирования перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и проведения конкурсов в настоящее время принимает безотлагательный характер.

Выводы  и предложения 

В настоящее  время преимущества программно-целевого подхода для решения стоящих  перед министерствами и ведомствами  задач используются недостаточно.

Подготавливаемая  административная реформа должна повлечь корректировку методологии разработки федеральных целевых программ, Федеральной адресной инвестиционной программы, пересмотр перечня целевых программ, который должен быть сформирован с учетом упорядоченных целей и задач, поставленных перед государственными заказчиками федеральных целевых программ.

При этом должны максимально использоваться преимущества целевых расходов, благодаря возможности  контрактирования выполнения важных функций  министерств и ведомств, оценки достигаемых результатов, а также гласности, прозрачности, возможности на длительную перспективу привлекать для выполнения поставленных целей средства, помимо федерального бюджета.