Расходы бюджетов на социальные цели

Государство оказывает адресную социальную помощь путем  выплаты  пособий тем категориям населения, которые в этом реально нуждаются.

   Объем средств, выделяемых  на  социальную  защиту  граждан,  зависит  от уровня  экономического  развития  страны,  состояния  сферы   материального производства. Источником  формирования  фондов,  из  которых  финансируются мероприятия по социальной защите населения,  является  национальный  доход, созданный трудоспособными гражданами и  прошедший  затем  перераспределение через бюджетную систему и внебюджетные  фонды  (Пенсионный  фонд  РФ,  Фонд социального страхования РФ).

«В расходы бюджетов включаются следующие виды затрат:

       Содержание учреждений социального обеспечения и службы занятости;

       Содержание домов-интернатов для престарелых и инвалидов;

       Содержание учреждений по обучению инвалидов;

       Социальная помощь;

       Возмещение вреда инвалидам вследствие Чернобыльской и других радиационных катастроф;

       Программы ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

       Средства, передаваемые Пенсионному фонду РФ на выплату пенсий и пособий военнослужащим в соответствии с законодательством РФ;

       Выплаты пособий и пенсий другим категориям граждан;

       Компенсационные выплаты женщинам, имеющим детей в возрасте до 3-х лет, уволенным в связи с ликвидацией предприятий, учреждений и организаций;

       Финансирование компаний и мероприятий по организации оздоровления детей и подростков;

       Субсидий из федерального бюджета на выплату базовой части трудовой пенсии за счет средств единого социального налога;

       Пенсии военнослужащим и членам их семей;

       Выплаты пособий и компенсаций военнослужащим и членам их семей;

       Расходы на обеспечение инвалидов транспортными средствами;

       Расходы на санаторно-курортное лечение ветеранов и инвалидов;

       Расходы на оплату проезда ветеранов и инвалидов; 

       Оплата на установки телефона ветеранам и инвалидам;

       Прочие расходы социального характера».[28]

Сумма бюджетных расходов на социальную политику приведена в табл. 2 .

Бюджетные расходы на социальную политику в 2000 г. Составили по консолидированному бюджету РФ 23,7% ВВП.

Приоритетные направления социальной политики реализуются в рамках целевых программ: «Молодежь России», «Дети России», «Социальная поддержка инвалидов», «Миграционная политика» и др.

  Кроме бюджетных ресурсов  территориальные  органы  исполнительной  власти используют для оказания материальной помощи этим слоям  населения  средства, мобилизуемые в региональные и местные внебюджетные фонды.  За  счет  средств этих фондов решаются жилищно-коммунальные проблемы пенсионеров и  малоимущих граждан, проведение оздоровительных  кампаний  для  детей,  мероприятий  для молодежи и др.

2.2 Изменения расходов бюджетов на социальные цели за последние годы

Следствием усилившегося экономического неравенства в переходный период стал рост региональных различий в уровне жизни, состоянии рынка труда, доступности основных услуг. Глубина региональных диспропорций в России неизбежно ставит перед государством задачу выравнивания. Федеральные власти используют наиболее простой механизм - централизацию ресурсов и масштабное перераспределение, чтобы сократить неравенство и сгладить накопившиеся противоречия в межбюджетных отношениях. Концентрация бюджетных ресурсов на федеральном уровне стала дополнением политической централизации, и социальные последствия такой политики весьма противоречивы.

По данным Центра фискальной политики, максимальное перераспределение отмечалось в 2002 г., когда федеральным властям пришлось перечислять в регионы дополнительные средства после принятия решения о повышении заработной платы бюджетникам (рис. 1). В 2004-2006 гг. финансовая помощь (безвозмездные перечисления) нижестоящим бюджетам стабилизировалась на уровне 13-14% расходов федерального бюджета (без трансфертов внебюджетным фондам).

Основная тяжесть социальных расходов – 76% в 2006 г. - ложилась на региональные и местные бюджеты, хотя централизация полномочий приводит к постепенному наращиванию социальных расходов федерального бюджета, особенно в образовании и здравоохранении (табл.3). Внутри регионов финансирование всех социальных отраслей также постепенно перераспределяется вверх - с местного на региональный уровень. Фактически социальные функции и обеспечивающие их расходные полномочия, которые в развитых странах максимально привязаны к уровню местного самоуправления, все дальше «отодвигаются» от самого близкого к населению уровня принятия решений.

Расходы на ЖКХ до 2006 г. включительно почти полностью финансировались регионами, но в 2007 г. доля расходов федерального бюджета на ЖКХ резко увеличилась за счет так называемых «прочих расходов». Собственно расходы на жилищное и коммунальное хозяйство составляют только 4% из 23%, все остальные (84% от общей суммы расходов на ЖКХ) записаны в раздел «прочие расходы», их структура в бюджете не раскрывается. Можно предположить, что это расходы из нового Фонда реформирования ЖКХ.

За 1998-2007 гг. население стало больше платить за услуги ЖКХ, но тяжелая «ноша» муниципалитетов по поддержке этой отрасли уменьшилась ненамного – с 25% до 18,8% всех расходов местных бюджетов.

В целом бюджетная политика регионов стала более социально-ориентированной: доля социальных расходов, включая ЖКХ, выросла в расходах консолидированных бюджетов субъектов РФ с 60 до 70% за 2002-2007 гг., а без ЖКХ – с 44 до 53%. Несмотря на растущую централизацию расходных полномочий, местные бюджеты остаются самыми социально-ориентированными: в 2006 г. доля социальных расходов, включая ЖКХ, составляла в них 79%, в региональных бюджетах – 64%, а в федеральном – 16% всех расходов (без учета финансовой помощи регионам на социальные цели).

При этом регионы все менее свободны в выборе собственной политики из-за централизации налоговых доходов. Значительная часть средств перераспределяется центром в виде целевых субсидий и субвенций, т.е. федеральные власти диктуют регионам, на что тратить полученные средства. Сильное влияние на региональную бюджетную политику оказывают реформы, проводимые федеральным центром. Возросшие социальные обязательства регионов после вступления в силу 122 ФЗ вынудили их изыскивать дополнительные средства на социальные цели, снижая инвестиционные расходы и финансирование других отраслей из бюджета. В результате усиление социальной ориентации бюджетов субъектов РФ обусловлено и федеральной политикой, и нехваткой средств на другие цели в бюджетах большинства субъектов РФ. Безусловно, рост социальной направленности бюджетных расходов субъектов РФ крайне необходим для повышения человеческого капитала и качества жизни, но если он обусловлен «перекладыванием» социальных обязательств государства с федерального уровня на уровень регионов, то эффективность такой политики не слишком велика.

Однако изменения структуры расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ не были «революционными». Доля расходов на социальные отрасли росла достаточно медленно, в том числе и на социальную политику (рис. 2), поскольку многие регионы монетизировали льготы по минимуму. Воздействие реформ весьма противоречиво, это показывает динамика расходов на ЖКХ. В течение нескольких лет политика федеральных властей стимулировала регионы снижать дотационность ЖКХ, поэтому доля этого вида расходов сокращалась. Однако в 2005-2007 г. она вновь выросла до уровня 2002 г. и затем превысила его из-за удорожания тарифов естественных монополий, которое не удалось компенсировать повышением оплаты жилищно-коммунальных услуг населением.

Структурный сдвиг бюджетов субъектов РФ в сторону социальных расходов, особенно заметный в 2005 г., вовсе не означает унификации политики регионов. Их бюджеты в очень разной степени социально ориентированы (рис. 3). Доля социальных расходов без ЖКХ различается от 75% бюджетных расходов в республике Тыва до 26% в Тюменской области, а вместе с ЖКХ – от 82% в Мурманской области до 35% в той же Тюменской. Однако большинство регионов тратит на социальные цели 50-60% (без ЖКХ) и около 70% бюджетных расходов, включая ЖКХ.

Можно выделить несколько типов регионов по структуре социальных расходов бюджетов (примеры регионов даны на рис. 4), а также оценить долю каждого типа среди всех субъектов РФ:

1.Вынужденный «социальный максимум» (20% регионов) – в основном средне- и менее развитые регионы севера и востока с высокой стоимостью бюджетных услуг и некоторые области Центра с большой социальной нагрузкой; все они отличаются пониженной бюджетной обеспеченностью, что вынуждает расходовать до 80% средств на социальные цели.

2.Социально-ориентированные с повышенными расходами на ЖКХ (10% регионов) – разные по уровню развития субъекты РФ (от Москвы и Ямало-Ненецкого АО до Северной Осетии и Камчатки), в которых сохранение высокой дотационности ЖКХ обусловлено политическим выбором региональных властей.

3.«Середина» (2/3 регионов) – достаточно условный тип с менее выраженными различиями, не позволяющими выделить приоритеты бюджетной политики региональных властей.

4.«Получатели пособий» (3%) – уникальная группа из нескольких республик Северного Кавказа с максимальной долей расходов на социальную политику (в основном это выплаты пособий) при пониженной доле всех социальных расходов. Несмотря на слаборазвитость, эти республики тратят значительные средства на несоциальные цели, и если для Чечни это хотя бы можно объяснить послевоенным восстановлением хозяйства, то для Ингушетии и Дагестана – только низким контролем за расходами со стороны федеральных властей.

5.С несоциально-ориентированными бюджетами (5% регионов) – регионы, получающие значительные бюджетные доходы от «прописанных» на их территории крупных компаний, а также из других источников, но не обременяющие себя повышенными расходами на социальные цели (за исключением Тюменской области); в результате доля социальных расходов, в том числе на социальную политику, в структуре их бюджетов минимальна.

Душевые социальные расходы консолидированных бюджетов по регионам страны различались в 2007 г. более чем в 8 раз (с корректировкой на уровень цен, использованы коэффициент стоимости товаров и услуг для межрегиональных сопоставлений Росстата и коэффициент федерального стандарта стоимости услуг ЖКХ). Большинство регионов центра и юга страны имеют показатели ниже средних (60-80%), а в слабозаселенных северо-восточных регионах с экстремальными природно-климатическими условиями душевые социальные расходы значительно выше среднероссийских: в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком АО – в 2,5 раза, в Чукотском и Ненецком АО – в 3-4,5 раз (рис. 5, 6, 7).

В Москве душевые социальные расходы бюджета вновь более чем вдвое превысили средние по регионам РФ, как и в начале 2000-х годов. Власти столицы сохраняют огромные расходы на ЖКХ и повысили расходы на социальную политику, тем самым обеспечивая жителям больший объем социальных услуг, льгот и других видов помощи. Финансовые вливания в бюджет С.-Петербурга в 2007 г. обеспечили рост душевых социальных расходов, они в 2 раза опередили среднероссийские (в 2004 г. – только в 1,2 раза). Но не только богатые регионы выделяются повышенными душевыми социальными расходами бюджета: в Агинском Бурятском АО они вдвое выше средних благодаря налоговым поступлениям от зарегистрированной в округе крупной компании, а в республике Алтай превышают средние показатели в 1,5 раза по другой причине – значительной федеральной помощи. Выше средних и душевые социальные расходы в Тыве. Все эти слаборазвитые регионы-реципиенты выделяют каждому жителю более значительные социальные трансферты, чем многие регионы-доноры, за счет которых перераспределяются бюджетные средства на поддержку менее развитых субъектов РФ. При такой политике федеральных властей принцип территориальной справедливости не соблюдается.

Глава 3. Финансирование социальной сферы в настоящее время

3.1 Основные проблемы финансирования социальной серы

За  годы  экономических  и  социальных  реформ  произошли  принципиальные изменения  в  составе  и  структуре  источников  финансирования   социально- культурной сферы. Помимо бюджетных  ассигнований  используются  внебюджетные источники,  в  том  числе  и  средства  населения.  При  этом  доля  бюджета снижается. 

   Бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты несут  на  себе  всю  массу расходов  на  социальные  цели,   и   просто   вынуждены   быть   социально – ориентированными.

  Планирование бюджетных ассигнований ведется финансовыми органами по видам мероприятий.  Расходы  на  пенсии,  пособия  планируются  по  видам  пенсий, пособий исходя из среднегодового числа получателей  и  среднего  расхода  на одного получателя.  При  этом  используются  статистические  данные  органов Министерства труда и социального  развития  РФ,  демографические  расчеты  и утвержденные размеры пенсий и пособий.

   Расходы на содержание домов-интернатов планируются по числу мест в них  и среднегодовому расходу на одного человека.

   Расходы   на   заработную   плату   работников   социальных    учреждений рассчитываются по штатному расписанию этих учреждений и ставкам  заработной платы, установленным для бюджетных учреждений.

   Однако в условиях сложного финансового  положения,  в  котором  находится Россия, государство в лице своих органов оказывается в состоянии  обеспечить лишь минимальный уровень социальных услуг  различным  категориям  населения: пенсионерам, семьям, потерявшим кормильца, лицам с низким  уровнем  доходов, матерям-одиночкам и др.

В программных документах Президента РФ и Правительства РФ неоднократно подчеркивается необходимость обеспечения адресности социальной поддержки населения с целью повышения эффективности бюджетных расходов на социальные цели.

Сокращение региональных различий в социальных расходах бюджетов субъектов РФ – важный компонент социальной политики государства, но следует учитывать возможности и ограничения политики выравнивания.

Во-первых, эта политика все более затратная, т.к. объективные тенденции социально-экономического развития пока работают на усиление территориальных контрастов.

Во-вторых, ее результаты мало заметны: возросшее перераспределение бюджетных ресурсов в 2000-х годах позволило повысить душевые социальные расходы слаборазвитых республик и автономных округов, но острота социальных проблем сохраняется, собственные доходы большинства региональных и местных бюджетов остаются низкими, а расходы зачастую неэффективны. В результате не происходит существенного улучшения условий для развития человеческого потенциала в бедных регионах.