Развитие бюджетного процесса в послекризисный период

     О тонкостях приватизации и в целом  о роли государства в управлении экономическими активами глава государства  напомнил седьмым тезисом. "Доля государственного участия должна быть снижена ниже контрольного пакета либо вообще вплоть до отказа от такого участия", - освежил Медведев память министрам, напомнив, что исключением являются предприятия инфраструктурного  сектора или непосредственно  работающие на национальную безопасность. В ходе дальнейшего короткого  обсуждения Послания глава минэкономразвития  Эльвира Набиуллина подтвердила, что работа над новыми предложениями по увеличению приватизационных пакетов ведется и они будут представлены до 1 августа.

     - Четвертое. Российская налоговая  система должна отвечать современным  вызовам в условиях глобализации  экономики, - указал глава государства. - Она не должна быть слишком  обременительной для общества  и, конечно, должна способствовать  развитию России как федеративного  государства. Необходимо повысить  стимулирующую и фискальную функцию  налогов, которые взимаются с  компаний, работающих в нефтегазовом  секторе, в алкогольной и табачной  промышленности.

     Кроме того, правительству напомнили тянущуюся  годами историю с заменой налога на имущество специальным налогом  на недвижимость. Не исключено, что  в отдельных регионах на этот налог  перейдут уже в следующем году, а за ними постепенно по мере готовности пойдут и остальные. При этом для  граждан налог не должен стать  тяжелым бременем. "Мы его структурируем  так, чтобы 90 процентов людей остались в тех же финансовых условиях", - пояснил помощник президента.

     Глава Мин.Фин. в свою очередь полагает, что введение налога на недвижимость произойдет в 2013-2014 годах, но с учетом перехода на рыночную оценку квартир и др. он обещает снизить величину ставки налога, за счет чего и будет сохранен налоговый уровень для большинства граждан, но не для крупных владельцев собственности.

     Бюджетная политика по-прежнему будет нацелена на улучшение условий жизни граждан, что сулит пятый тезис главы  государства. "В течение следующего года средний размер пенсий возрастет  более чем на 11 процентов, социальных пособий - на шесть процентов, - пообещал Дмитрий Медведев. - Не позднее 2012 года должна быть полностью решена проблема обеспечения жильем ветеранов Великой  Отечественной войны в соответствии с теми обязательствами, которые  принимались".

     Кроме того, со следующего года начнется реформа  денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц. Одновременно пройдет реформа пенсионного обеспечения военнослужащих и сотрудников военных организаций. Программы поддержки общеобразовательных и медицинских учреждений должны в ближайшие два года повысить доходы учителей и медработников. Где-то на 30 процентов, отметил Аркадий Дворкович.

     Здесь, правда, президент предупредил от ошибок. "Меры по развитию социальной сферы не должны сводиться к механическому  наращиванию расходов", - заметил  он.

     "Следует  повысить отдачу от использования  средств налогоплательщиков за  счет модернизации сети государственных  учреждений и улучшения качества государственных и муниципальных услуг", - заявил Дмитрий Медведев в шестом тезисе. С 1 января 2012 года завершается переходный период введения новых форм оказания и финансового обеспечения федеральных государственных услуг, а с 1 июля 2012 года это должно произойти на региональном и местном уровне. Для этого нужно заранее принять все акты и решения, а также обеспечить финансирование и высокое качество государственных и муниципальных заданий для бюджетных и автономных учреждений.

     Повышения отдачи возможно и нужно и от системы  государственных закупок. "Мировой  опыт свидетельствует, что потребности  государства в товарах, работах, услугах удовлетворяются более  адекватно, если государственный заказ  встроен в единую институциональную  среду, - вывел президент идеальную  формулу в своем восьмом положении. - Таковой должна стать федеральная  контрактная система". И вообще, считает Медведев, надо ограничить случаи, когда решения по госзакупкам принимаются без тендеров, а на основании решения президента или правительства. "Это исключение, а не общее правило, как в некоторых случаях пытаются представить", - подчеркнул он.

     Девятый пункт, коснулся процесса формирования Фонда прямых инвестиций, а вот  в десятом глава государства  с явным неудовольствием заметил, что в стране до сих пор не предусмотрена ответственность за нарушение бюджетного законодательства, хотя как задача внесение соответствующего законопроекта в Госдуму было озвучено еще в 2008 году. "В текущем году необходимо принять поправки в Бюджетный кодекс по вопросам государственного и муниципального финансового контроля, в том числе в части ответственности за нарушение бюджетного законодательства", - указал Дмитрий Медведев.

     Лишь  в одиннадцатом тезисе зашла речь о поставленной президентом масштабной задаче по децентрализации полномочий и их распределению между уровнями власти в пользу регионов и муниципалитетов. Как известно, глава государства  для проработки вопроса создал две  рабочие группы. Группа вице-премьера Дмитрия Козака занимается правовой стороной дела, а группа вице-премьера Александра Хлопонина - экономической. До 15 сентября, сообщил помощник президента Аркадий Дворкович, они должна представить предварительные итоги своей работы, а до декабря - окончательные доклады с предложениями.

     В консолидированном бюджете страны эти инициативы, по оценкам Дворковича, могут привести к изменениям где-то в 5 процентах в пользу регионов и муниципалитетов. В денежном выражении оценки рознятся. Если у вице-премьера Кудрина это 500 миллиардов рублей, то у помощника президента 1 триллион.

     Наконец, бюджетные процессы должны быть более  открытыми для общественности. Для  этого правительству посоветовали заняться концепцией интегрированной  информационной системы управления общественными финансам. Или, говоря иначе, электронным бюджетом. "Этим все сейчас занимаются, и мы должны", - уверен Дмитрий Медведев.

     Между тем в июле глава государства  проведет совещание по вопросам переноса госучреждений за пределы Москвы, сообщил вчера помощник президента Аркадий Дворкович. Он отметил, что существуют разные предложения, а в ближайшее время президент должен раздать поручения по итогам международного форума в Петербурге, где будут обозначены сроки внесения предложений и по этому вопросу.  

     2.1Первая волна кризиса и временная стабилизация 

     Осенью 2008 г. Россия испытала первую волну  кризиса, в ходе которой банки  столкнулись с острой нехваткой  ликвидности, реальный сектор — с  падением цен, спроса и ухудшением доступа  к кредитам, а бюджетная система  — с резким сокращением налоговых  поступлений. К началу 2009 г. рубль примерно на треть подешевел по отношению к доллару США, более чем на треть снизились золотовалютные резервы страны, а промышленное производство упало почти на 20 %.  
В рамках антикризисных усилий правительству удалось успешно преодолеть кризис ликвидности в банковском секторе, закрепить валютный курс на уровне, при котором прекратилась дальнейшая потеря золотовалютных резервов, и сформировать параметры бюджета на 2009–2011 гг. таким образом, чтобы совокупный дефицит за указанный период был полностью покрыт из средств резервных фондов.  
Во многом благодаря этим усилиям экономическая ситуация зимой-весной 2009 г. стабилизировалась. Падение промышленного производства приостановилось, курс рубля начал расти, ликвидность банковской системы улучшилась, индекс РТС поднялся до уровня конца октября 2008 г. Произошло улучшение и на внешних рынках: цены на нефть впервые с ноября 2008 г. стали превышать 50 долл. за баррель. Это позволило некоторым политикам и обозревателям заявить, что острая фаза кризиса уже пройдена. Однако при такой точке зрения недооценивается роль «внутренних пружин» развития кризисных процессов.  

     2.2 Вторая волна кризиса  

     Подобно тому как в игре в блек-джек ранее сданные карты определяют вероятность будущего выигрыша, так и вторая волна кризиса российской экономики во многом «запрограммирована» событиями, которые уже произошли осенью 2008 г. Цены на природный газ в Европе коррелируют с ценами на нефть с лагом 6–9 месяцев. 
Вплоть до декабря 2008 г. они оставались в районе исторического максимума, что отчасти компенсировало России потери от падения цен на нефть. Но в первом полугодии 2009 г. резкое снижение цен на газ уже предопределено прошлогодней динамикой нефтяных цен. Пик такого падения придется на лето 2009 г., после чего они останутся на низком уровне как минимум до конца осени. В результате, даже если во втором полугодии цены на нефть вырастут, как ожидают многие аналитики, торговый баланс России до конца года улучшения практически не почувствует.  
Осенью 2008 г. спад затронул в основном финансовый сектор, промышленность и железнодорожный транспорт. Остальные отрасли экономики сильного падения не испытали. Более того, темпы инвестиций и строительства демонстрировали положительную динамику (по сравнению с аналогичным периодом 2007 г.) вплоть до ноября. Розничный товарооборот также продолжал расти до января 2009 г., поскольку население пыталось компенсировать начавшееся в декабре снижение доходов путем расходования сбережений.Однако в 2009 г. инвестиции могут упасть примерно на 15 %. Будет падать и потребление населения, поскольку доходы людей падают в реальном выражении, а сбережения быстро истощаются. Этим предопределена вторая волна спада в реальном секторе, которая в первую очередь затронет строительство, розничную торговлю и транспорт. Спад в перечисленных отраслях ускорился уже в первом квартале 2009 г. Ухудшение платежеспособности торговых компаний и их доступа к кредитам способствует дальнейшему снижению выпуска потребительских товаров, причем даже в тех случаях, когда конечный спрос населения на данную продукцию не снижается.  
Согласно данным мониторинга предприятий малого и среднего бизнеса, который проводится ОПОРОЙ и «Бауман Инновейшн», первая волна кризиса не имела катастрофических последствий для данной категории предприятий. Это связано с тем, что кризис первоначально затронул те отрасли промышленности, в которых преобладают сравнительно крупные компании. Напротив, на второй фазе кризиса спад распространится на отрасли, в которых значительно присутствие малых и средних предприятий, что приведет к заметному ухудшению положения таких компаний. 

     3.ТРЕТЬЯ  ВОЛНВ КРИЗИСА ИЛИВОССТАНОВИТЕЛЬНЫЙ  

     Возобновление устойчивого экономического роста  вслед за второй волной кризиса предполагает благоприятное развитие событий  как минимум по трем направлениям.  
Первое — сроки завершения мирового кризиса. Шансы на возобновление устойчивого роста после второй волны кризиса в России будут минимальны, если мировой спад не достигнет дна в 2009 г.  
Второе — среднесрочная динамика мировых цен на энергоресурсы. Устойчивый рост в России предполагает возобновление устойчивой тенденции роста мировых цен на нефть. Но возобновление роста цен на нефть в 2009 г. может оказаться недолговечным. К началу второго квартала 2009 г. у стран — членов ОПЕК возникли резервные мощности по добыче нефти, которые соответствуют более чем четырехлетнему приросту мирового потребления нефти в докризисный период. Это значит, что страны — члены картеля должны будут на протяжении по меньшей четырех лет дисциплинированно воздерживаться от подключения избыточных мощностей. Этого не удавалось добиться ни разу за всю историю ОПЕК (предыдущий рекорд составлял 22 месяца). Преждевременное размораживание избыточных мощностей по добыче нефти способно уже в 2010 г. повернуть вспять тенденцию роста нефтяных цен даже в условиях возобновления глобального экономического роста. Это стало бы серьезным препятствием на пути послекризисного восстановления российской экономики.  
Третье — насколько успешно российская экономика использует вторую волну кризиса для реструктуризации и вывода с рынка неэффективных предприятий и очистки банков от «токсичных» активов. Если кризис не будет использован для перераспределения трудовых ресурсов, капитала и земли в пользу наиболее эффективных и производительных компаний, то следующая волна роста может захлебнуться из-за нехватки рабочей силы, перегрузки инфраструктуры и дороговизны кредитных ресурсов.  
Последовательная политика реструктуризации создаст наилучшие предпосылки для продолжительного экономического подъема. Именно благодаря такой политике США на рубеже веков испытали самый продолжительный за всю современную историю период бескризисного роста. Альтернативный пример демонстрирует Япония, правительство которой в 1990-е гг. отказалось от форсированной реструктуризации компаний и банков. За это страна заплатила затяжной депрессией, из которой она так и не выбралась до начала глобального кризиса.  
В России выбор между двумя подходами к реструктуризации будет происходить не только в масштабах всей страны, но и в каждом отдельном регионе. Регионы, которые будут содействовать структурным сдвигам в экономике, окажутся наиболее привлекательными для инвесторов в период подъема. Напротив, регионы, которые последуют примеру Японии, и будут сдерживать назревшие структурные изменения ради кратковременных преимуществ, связанных с сохранением рабочих мест на бесперспективных предприятиях, проиграют в конкурентной борьбе за инвестиции и поплатятся за это отсутствием долгосрочного роста и оттоком населения. Надо также учитывать, что при таком подходе любой ценой сохраняются только сравнительно крупные предприятия, в то время как бремя кризиса перекладывается на малые и средние предприятия. Поддержка им оказывается в последнюю очередь, они чаще сталкиваются с неплатежами, разрывом контрактов и вытесняются с рынка.  
Неопределенность с долгосрочными перспективами возобновления роста мировых цен на нефть делает еще более актуальным вопрос об ускорении диверсификации экономики и экспорта в направлении обрабатывающих отраслей промышленности и постиндустриальных секторов бизнес-услуг. Собственные инвестиционные возможности российской экономики остаются в пределах 20 % ВВП, что недостаточно для поддержания быстрого роста в рамках такой стратегии. России после кризиса необходимо ежегодно привлекать не менее 5 % ВВП в год с международных рынков капитала. За эти ресурсы придется бороться в условиях обострившейся конкуренции между странами. Пока шансы России в этой борьбе не улучшаются. Согласно ежегодному исследованию Ассоциации фондов прямых инвестиций и фонда Coller Capital Россия и регион СНГ по привлекательности для инвесторов опустились с 6 на 9-е место. 75 % инвесторов не рассматривают Россию как направление для инвестиций в ближайшее время, а премия за риск в России выросла на 1,5 пункта — до 8,4 %. Этот показатель один из самых высоких в мире. Если до кризиса инвестиционная привлекательность России обеспечивалась в основном благодаря бюджетной и макроэкономической     устойчивости, то после кризиса этого будет уже недостаточно. Россия расплачивается падением инвестиционной привлекательности за долгие годы пренебрежительного отношения к развитию институтов в таких ключевых направлениях, как защита прав собственности, борьба с коррупцией, формирование рынков земли и недвижимости, эффективность системы государственного управления и многие другие. Без решения этих проблем выход из кризиса может затянуться.