Роль бюджетной политики в решении государственных задач

text-align:justify">В 2011 -2013 годах бюджеты  Фонда социального страхования  Российской Федерации и Федерального фонда обязательного медицинского страхования планируются без дефицита, покрываемого из федерального бюджета.

При этом, целях обеспечения  сбалансированности бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации предполагается принятие комплекса мер, в том числе законодательных, направленных на увеличение его доходов и оптимизацию расходов, таких как:

- увеличение периода временной нетрудоспособности, оплачиваемого работодателем, до 3-х дней с выплатой пособий по временной нетрудоспособности в размере 100 процентов от размера пособия, исчисленного в соответствии со страховым стажем;

- определение среднего заработка для исчисления пособия по временной нетрудоспособности, исходя из заработка, на который начислены страховые взносы, за предшествующие 24 месяца;

- изменение процентного размера пособия от средней заработной платы по стажевым периодам в следующих размерах: при страховом стаже до 8 лет – 60%, от 8 до 15 лет – 75% , свыше 15 лет – 90 % заработка;

- включение в базу для расчета страховых взносов доходов по договорам гражданско-правового характера. 

В 2011-2013 годах в федеральном  бюджете предусмотрены межбюджетные трансферты бюджету Фонда социального  страхования Российской Федерации  на финансовое обеспечение выплат нестрахового характера, в том числе пособий  при рождении ребенка гражданам, не подлежащим обязательному социальному  страхованию, по оплате четырех дополнительных выходных дней работающим родителям (опекунам, попечителям) для ухода за детьми-инвалидами, пособий по временной нетрудоспособности и по беременности и родам отдельным  категориям граждан (в связи с  зачетом в страховой стаж нестраховых периодов) и некоторых других.

С 2011 года в федеральном  бюджете предусматриваются бюджетные  ассигнования для компенсации выпадающих доходов в связи с установлением  отдельным категориям плательщиков пониженных тарифов страховых взносов  бюджету Фонда социального страхования  Российской Федерации.

В рамках модернизации здравоохранения в составе Федерального фонда обязательного медицинского страхования будет создан резерв средств в объеме, равном 2% страховых взносов на обязательное медицинское страхование (за счет повышения с 2011 года размеров страховых взносов в систему обязательного медицинского страхования), средства которого будут использованы на модернизацию материально-технической базы медицинских учреждений и реформирование здравоохранения в целом.

Предусмотренные в бюджете  Федерального фонда обязательного  медицинского страхования средства на финансовое обеспечение региональных программ модернизации здравоохранения  субъектов Российской Федерации  в объеме около 460 млрд. рублей будут  направляться на следующие цели:

300 млрд. рублей – на  укрепление материально-технической  базы медицинских учреждений;

136 млрд. рублей – на  внедрение стандартов оказания  медицинской помощи;

24 млрд. рублей – на  внедрение современных информационных  систем в здравоохранении.

Важнейшей задачей бюджетной  политики в области социального обеспечения является создание условий для выполнения социальных обязательств государства с одновременным повышением адресности предоставления социальной помощи.

При формировании бюджетных  ассигнований федерального бюджета  в сфере социального обеспечения  в 2011 году и плановом периоде учтена необходимость обеспечивать исполнение законодательно установленных обязательств по выплате социальных пособий и компенсаций.

 

2.3 Проблемы управления  государственным долгом и регулирования  межбюджетных отношений

 

Под управлением государственным  долгом понимают совокупность действий государства по регулированию его величины, структуры и стоимости обслуживания.

Задачи управления:

- обеспечение объема долга на экономически безопасном уровне;

- минимизация стоимости долга;

- обеспечение своевременного возврата долга в полном объеме;

- обеспечение выгодных условий для эмитента и поддержание курса государственных ценных бумаг (иначе займы невозможно будет разместить);

- усиление инвестиционного использования займов и контроль.

Управление государственным долгом в широком смысле слова является прерогативой законодательных органов  и включает в себя следующие элементы:

- формирование долговой политики в отношении внешнего и внутреннего долга как части бюджетной;

- определение направлений и целей воздействия на микро- и макроэкономические показатели;

- определение основных показателей и предельных значений государственной задолженности.

Управление долгом в узком  смысле – предполагает:

1. определение условий выпуска и обращения конкретных государственных ценных бумаг (виды, сроки доходность, кредиторы) доходность разная по срокам. По долгосрочным облигациям около 7,5%, со сроком погашения до 2029 г. – 8,1-8,4%. По среднесрочным – около 5%;
2. управление использованием долга;
3. регулирование рынка государственных ценных бумаг;
4. управление погашением долга.

В управлении государственным  долгом участвуют: высший орган управления в РФ – Федеральное собрание (устанавливает  предельные размеры привлечения  средств и объемов кредитования за счет бюджетных средств); Правительство  РФ (устанавливает предельный объем  выпуска конкретных государственных  ценных бумаг). Минфин и ЦБ не имеют  возможности непосредственно воздействовать на величину совокупного государственного долга.

Управление государственным  долгом в широком смысле слова  является прерогативой законодательных  органов власти.

Если рассмотреть динамику государственного долга на раннем периоде  развития РФ (1992–1999 гг.), то можно увидеть, что величина государственного долга  в текущих ценах увеличилась  в 30,9 раза, составив к началу 2000 г. 4871,0 млрд. руб. Общий уровень долговой нагрузки возрос в 1,5 раза, достигнув к началу 2000 г. 108,8% ВВП.

При этом за счет высокой  инфляции, приводившей к обесцениванию  накопленного внутреннего долга, и  достигнутых договоренностей в 1996 и 1997 годах с внешними кредиторами  показатель общей долговой нагрузки в 1995–1997 гг. стабилизировался на приемлемом уровне: 47–49% к ВВП.

Однако долговой кризис и  девальвация рубля, последовавшая  за принятием известных решений  от 17 августа 1998 г., прервали положительную  динамику показателя долговой нагрузки – к концу 1998 г. он увеличился в 3 раза и составил 148,7% ВВП.

В структуре государственного долга РФ до 2008 года преобладал наиболее тяжелый по последствиям для экономики  внешний долг. Серьезным успехом  долговой политики РФ, как части  ее бюджетной политики, стало замещение  внешнего долга внутренним и существенное сокращение совокупного долга до самого низкого значения в Европе к 2009 году (рис.3), увеличение доли рыночных инструментов.

В 1998 – 2002 гг., когда Россия оказалась неспособна обслуживать долги, правительство предприняло усилия по реструктуризации внешнего долга.

Рис. 3. Динамика структуры  государственного долга РФ за период 1993-2012 гг.^1* (% ВВП). ^*С 2005 года посчитано по данным Банка России и Минфина РФ

 

Нерыночные долговые обязательства  перед Лондонским клубом кредиторов, а затем и выверенная часть  коммерческой задолженности, образовавшейся в результате импортных операций ВЭО, были переоформлены в еврооблигации, что положило начало секьюритизации внешнего долга. Тем не менее, к началу 2002 года объем государственного долга  Российской Федерации составлял  около 50% ВВП, а соотношение расходов на его обслуживание к доходам  федерального бюджета равнялось 2,7% ВВП, что составляло достаточно высокий  по сравнению со странами сопоставимыми  по уровню экономического развития.

Это и не только это вынудило Правительство пересмотреть принципы функционирования системы управления государственным долгом с учетом мирового опыта и особенностей тогдашнего положения страны. В результате в 2002 году была разработана единая концепция  управления государственным долгом, содержащая следующие основные задачи:

• повышение эффективности государственных заимствований на внутреннем и внешнем рынках;
• дальнейшее развитие рынка внутренних заимствований, в т.ч. всвязи с реформой пенсионной системы;
• оптимизация структуры государственного долга Российской Федерации;
• сокращение рисков, связанных с осуществлением заимствований;
• обеспечение принятия экономически обоснованных решений в области управления государственным долгом и государственных заимствований;
• развитие рыночных инструментов заимствований и инструментов управления долгом.

В марте 2003 года Правительство  одобрило основные направления политики в области государственного долга  в 2003 – 2005 годах. Основными ее итогами  стали:

-  Снижение размеры государственного долга РФ. Так, объем государственного долга РФ на 01.01.2006 г. составил в абсолютном выражении 4149,5 млрд. и уменьшился на 538,9 млрд. руб. по сравнению с его величиной на 01.01.2004 г. Отношение объема государственного долга к объему ВВП сократилось с 36% на начало 2004 г. до 19,2% на 01.01.2006 г., т.е. на 16,8%.

-   Закрепление тенденции замещения внешних заимствований внутренними.

Доля внутреннего долга  в общем государственном долге  РФ увеличилась с 16,3% на 01.01.2004 г. до 27,7% на начало 2006 г. – увеличение на 11,4 процентных пункта, при соответственном сокращении внешнего долга.

-  Создание отдельного сегмента рынка государственных внутренних заимствований для «пассивных» инвесторов – рынок государственных сберегательных облигаций (далее – ГСО). Тем самым был учтен существенный прирост объема пенсионных накоплений, которые в ближайшие годы будут вкладываться в государственные ценные бумаги.²

В январе 2005 г. досрочно в  полном объеме был погашен остаток  долговых обязательств перед Международным валютным фондом. В июне 2006 году Российская Федерация полностью погасила задолженность по долгу бывшего СССР перед официальными кредиторами Парижского клуба кредиторов.³ К 2006 г. Россия стала нетто-кредитором.

В структуре государственного внешнего долга РФ по состоянию на 1 января 2004 года 36% обязательств приходилось  на рыночные инструменты, т. е. ценные бумаги, номинированные в иностранной валюте. К ним относятся еврооблигации  и облигации внутреннего государственного валютного займа. На 1 января 2010 года рыночные инструменты занимали уже 74,4%.  

В структуре внешнего долга  государственного сектора в расширенном  определении (охватывает внешнюю задолженность  органов государственного управления, органов денежно-кредитного регулирования, банков и нефинансовых предприятий, в которых органы государственного управления напрямую или опосредованно  владеют 50 и более процентами участия  в капитале) доля долгосрочных обязательств увеличилась с начала 2006 года по начало 2010 года с 86,1% до 92,7%. В структуре  внешнего долга органов государственного управления доля долгосрочных обязательств за этот же период увеличилась с 90,9% до 98,4%.

В структуре государственного внутреннего долга за период с 1 января 2000 года по 1 января 2010 года уменьшилась  доля облигаций федерального займа  с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД) с 75,9 до 38,4%, а появившиеся в 2002 году облигации федерального займа с  амортизацией долга (ОФЗ-АД), по которым  погашение основной суммы долга  осуществляется частями, на 1 января 2010 года стали занимать 47%. Данный финансовый инструмент был предложен инвесторам Минфином РФ для оптимизации платежного графика и удлинения сроков заимствований. Изменение политики Минфина России, направленное на удлинение сроков заимствований  привело к увеличению сроков дюрации  с 473 дней в конце 2002 года до 1580 дней в начале января 2010 года.

Преобладание долга, номинированного  в иностранной валюте, в общем  объеме долговых обязательств РФ является серьезным фактором риска, ставящим управление, в частности, внешним  долгом в жесткую зависимость  как от внешних факторов, так и  от валютной политики государства и  состояния платежного баланса. В  этой связи, в целях оптимизации  структуры государственного долга  и уменьшения валютных рисков, начиная  с 2002 года приоритет при осуществлении  государственных заимствований  был отдан внутренним заимствованиям. Доля иностранной валюты в валютной структуре внешнего долга российской экономики на 01.01.2005 составляла 91,2%, а на 01.01.10 уже равнялась 80,9%.

Многие эксперты отмечают, что сегодня происходит трансформация  частного корпоративного долга в  долг государственный. Так, если внешний  долг органов государственного управления в период с 01.01.06 г. по 01.01.10 г. сократился на 56% и составил 2,42% ВВП, то внешний  долг государственного сектора в  расширенном определении за этот же период вырос на 16% и составил уже 13,51% ВВП. А в период финансово-экономического кризиса эта ситуация еще более  усугубляется в связи с тем, что  государству приходится спасать  крупные, стратегически важные предприятия  от банкротства и приобретая их за счет собственных средств.

Если посмотреть на основные показатели, характеризующие степень  долговой устойчивости федерального бюджета  за период 2007 по 2012 гг. (с учетом прогнозных), используемые в международной практике, то нужно констатировать, что они  свидетельствуют о значительном возрастании долговой нагрузки и  снижении долговой устойчивости.