Роль бюджетной политики в решении государственных задач

Непростая ситуация с долговой устойчивостью складывается и в  субъектах РФ, что видно по данным по долговой зависимости консолидированных  бюджетов субъектов РФ в процентном отношении к собственным доходам в 2009 году.

Как видно из данных таблицы 8 (Приложение В) общий объем заимствований, осуществленных за 11 месяцев 2009 г., оказался на 32% больше, чем за весь 2008 год. Однако важно подчеркнуть, что 59% долговых заимствований приходится лишь на один субъект – г. Москву.

По данным Счетной палаты, в результате исполнения основных параметров долговой политики, заложенных в Бюджетном  послании Президента и законе о федеральном  бюджете на 2010-2012 гг., объем государственного долга РФ в 2010 по сравнению с 2009 годом  увеличится на 40,2%, к концу 2012 года –  более чем в 2 раза и составит 15,4% ВВП.

Объем государственного внутреннего долга увеличится в 2010 году по сравнению с 2009 годом на 31,2%, к концу 2012 года в 1,7 раза и составит 8,1% ВВП. Объем государственного внешнего долга в 2010 году по сравнению с 2009 годом в рублевом эквиваленте увеличится в 1,6 раза, к концу 2012 года в 2,8 раза, в долларовом эквиваленте – в 1,5 раза и 2,4 раза соответственно. Общий объем внешних заимствований за 2010–2012 гг. запланирован на уровне 60 млрд долл.

С ростом объемов государственного долга увеличиваются расходы  федерального бюджета на его обслуживание, в 2010 году они будут выше в 1,5 раза, чем в 2009 году, в 2012 году – в 2,8 раза.

Рост объемов заимствований  увеличит нагрузку на федеральный бюджет. В 2011-2012 годах может произойти  превышение предельного значения (10%) показателя ликвидности бюджета, характеризующее  отношение расходов по обслуживанию и погашению долга к доходам  федерального бюджета.⁴  Следующим важным для федеративного государства является проведение бюджетной политики в сфере регулирования межбюджетных отношений.

В период распада плановой экономической системы и становления  новых рыночных основ хозяйствования понадобились и новые механизмы  взаимодействия между бюджетами  различных уровней бюджетной  системы нашей страны, что положило начало бюджетной реформе в области  межбюджетных отношений.

В конце 1991 г. начинается первый этап реформирования межбюджетных отношений в России, который продлился до 1994 г. Этот период можно назвать периодом «стихийной» децентрализации прежней бюджетной системы, или этапом «стихийного федерализма». В конце 1991 г. были приняты законы «Об основах налоговой системы в РСФСР» и «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», заложившие фундамент многоуровневой бюджетной системы и обеспечивавшие резкое расширение налогово-бюджетной автономии региональных и местных властей. Однако в условиях экономического и политического кризиса объективно необходимая децентрализация межбюджетных отношений осуществлялась путем компромиссов между центром и регионами.

Принятие в конце 1993 г. новой Конституции России и упрочение  позиций федерального центра привели  к упорядочению межбюджетных отношений  и началу нового, второго этапа их развития. Этот этап начался в 1994 г. и продлился до 1998 г. Главным достижением этого этапа явилось создание в 1994 г. Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого впервые стали распределяться на основе использования специальной формулы. При этом были расширены налоговые полномочия региональных и местных органов власти и одновременно начался процесс легализации (в форме договоров и соглашений) ранее неформальных двухсторонних договоренностей между федеральным центром и наиболее влиятельными субъектами.

В 1998 г. Правительством РФ была подготовлена и принята «Концепция реформирования межбюджетных отношений  в Российской Федерации в 1999 -2001 гг.». Именно эта концепция послужила  основой нового, третьего этапа реформирования межбюджетных отношений в России. Основной целью принятой в 1998 г. «Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 – 2001 гг.» стал поэтапный переход к принципиально новой методике распределения трансфертов ФФПР, основанной на сопоставлении реальной бюджетной обеспеченности регионов с использованием объективных оценок расходных потребностей и налогового потенциала территорий.⁵

В целом, задачи, поставленные Концепцией реформирования межбюджетных отношений в РФ, были решены. Однако к тому времени не были решены три глобальные проблемы: разграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы; урегулирование межбюджетных отношений на субфедеральном уровне; создание нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровнях.

Важнейшим этапом в дальнейшем реформировании межбюджетных отношений  явилась реформа 2003-2004гг. Ее сущность заключается в разделении уровней  бюджетной системы с четким определением на постоянной основе их обязательств и доходных источников и, что самое  важно, полномочий по их регулированию. В соответствии с реформой местного самоуправления вводится два уровня местных бюджетов – бюджетная система РФ становится четырехуровневой.

Изменение налогового и бюджетного законодательства привело к увеличению централизации доходных источников консолидированного бюджета субъектов  РФ в пользу региональных бюджетов.⁶ Пропорции формирования доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ за один год между региональными и местными бюджетами изменились с 60% и 40% в 2005 г. на 70% и 30% в 2006 г. соответственно.

На сегодняшний день межбюджетные отношения включают 3 функциональных элемента:

1. разграничение доходов и расходных обязательств, закрепленное законодательно на постоянной основе;

2) распределение доходов между бюджетами бюджетной системы. Осуществляется ежегодно и направлено на обеспечение самостоятельности каждого уровня управления;

3) перераспределение средств между бюджетами разных уровней и видов, направленное на горизонтальное выравнивание бюджетов на основе расчетной бюджетной обеспеченности (мин. 63% от среднего по России в 2010г). Оно осуществляется через механизм межбюджетных трансфертов (далее – МБТ).

МБТ – средства, предоставляемые  одним бюджетом другому бюджету  на безвозмездной основе. Через этот механизм средства от богатых территорий передаются бедным. За 2005 – 2008гг. МБТ из федерального бюджета увеличились более чем в 2 раза и составили 2,7 трлн. Рублей (35% от всех расходов). Средства между бюджетами перераспределяются также через бюджетные кредиты (140 млрд. на 2010 г. субъектам РФ).

МБТ предоставляются из соответствующих  фондов, которые формируются в  бюджете каждого уровня, и используется соответствующая единая методика. Тем не менее, разработанные правительством методики расчета трансфертов не решают проблемы количественной оценки расходных обязательств бюджетов, и зачастую реальная практика распределения трансфертов на всех бюджетных уровнях сводится к старинному методу «от достигнутого», то есть, не меньше, чем в прошлом году с учетом инфляции⁷

В проекте бюджета на 2010 г. и на период до 2012 г. насчитывается  свыше 87 различных трансфертов, что  учитывая неравномерное выделение  средств, может привести к превышению издержек по оценке их целевого использования  над получаемыми выгодами, не говоря уже об оценке эффективности осуществляемых расходов. В развитых странах с  федеративной формой государственного устройства, как правило, существует 1–3 крупнейших трансферта из федерального бюджета бюджетам территорий и 3–15 более мелких трансфертов.

Несмотря на положительные  изменения в системе межбюджетных отношений и в организации  бюджетного процесса в субъектах  Российской Федерации и муниципальных  образованиях, достигнутые в ходе реформы межбюджетных отношений, сохраняются  многочисленные проблемы, главными из которых являются:

• проблема централизации доходов и децентрализации расходов: действующая система разграничения налоговых доходов не обеспечивает адекватность величины собственных налоговых доходов расходным обязательствам (Более 80% налоговых доходов субъектов РФ – федеральные), особенно на уровне местных образований (доля местных налогов составляет всего 4% от доходов местных бюджетов);
• проблема усиления дифференциации уровня экономического и социального развития территорий.

В настоящее время степень  дифференциации по всем важнейшим экономическим  и социальным параметрам показателей  между регионами России очень  высока. Бюджетные расходы на душу населения значительно варьируются  по разным регионам: на здравоохранение более чем в 6 раз, на социальное обеспечение – в 15 раз, на образование – более чем в 5 раз.

Решению этих проблем может в  частности способствовать, одобренная распоряжением Правительства РФ от 8 августа 2009г «Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года».

Таким образом, проанализировав бюджетную политику России за последние 10 лет, можно отметить, что в целом она была направлена на оптимизацию налоговой нагрузки, решение долговой проблемы, защиту бюджетной системы и российской экономики в целом от непредсказуемых колебаний внешней конъюнктуры, увеличение эффективности функционирования государственных финансов и реформирование межбюджетных отношений.

В целях оптимизации налоговой  нагрузки, начиная с 2000 года в России было проведено существенное реформирование налоговой системы, что позволило  перенести большую часть налоговой  нагрузки с обрабатывающего на сырьевой сектор и ослабить негативное влияние  удорожания сырья на мировых рынках на конкурентоспособность российских товаропроизводителей.

Для решения долговой проблемы в 2002 году была разработана концепция  управления государственным долгом, следование которой позволило снизить  величину государственного долга к  ВВП за период 2000-2009 гг. с 108,8 до 8,3%. Но, несмотря на положительные результаты в этой части, в ближайшее время  вследствие кризиса ожидается повышение  долговой зависимости, как от национальных, так и от иностранных кредиторов.

В целях снижения зависимости  бюджетной системы от внешнеэкономической  конъюнктуры был создан Стабилизационный фонд, в котором накапливались  средства от нефтяных доходов. Впоследствии он был разделен на два фонда, аккумулирующих доходы от нефти и газа. Резервный  фонд был использован во время  финансово-экономического кризиса  для замещения выпадающих бюджетных  доходов. ФНБ предназначен для покрытия дефицита Пенсионного фонда. Тем  не менее, ввиду сохранения дисбаланса в бюджетной системе ожидается, что ресурсы этих фондов будут  исчерпаны уже в ближайшие  пару лет, что еще больше обострит зависимость бюджетов от конъюнктуры  мировых рынков.

В результате масштабной реформы  межбюджетных отношений было произведено  и законодательно закреплено разграничение расходов и доходов между различными уровнями бюджетной системы, реформой местного самоуправления введены два уровня местных бюджетов, что сделало бюджетную систему РФ четырехуровневой. Основные проблемы, которые остаются нерешенными: проблема централизации доходов и децентрализации расходов; проблема усиления дифференциации уровня экономического и социального развития территорий.

3 Направления совершенствования бюджетной политики России

Задачи, поставленные в Бюджетном  послании Президента Российской Федерации  о бюджетной политике в 2011–2013 годах, направлены на решение проблем повышения  эффективности и конкурентоспособности  экономики России, что будет способствовать созданию условий привлечения частных  инвестиций в процесс модернизации.

Бюджетная политика на 2011-2013 годы будет направлена, с одной  стороны, на восстановление экономики  после кризиса и решение важнейших  социальных задач, с другой – на формирование инновационной экономики.

В соответствии с Бюджетным  посланием Президента Российской Федерации  Федеральному собранию Российской Федерации  основными целями бюджетной политики в 2011-2013 годах являются:

1) использование бюджета  в качестве одного из важнейших  инструментов макроэкономического  регулирования;

2) разработка и внедрение  инструментов поддержки инноваций;

3) обеспечение долгосрочной  устойчивости и сбалансированности  пенсионной системы;

4) повышение качества  человеческого капитала;

5) повышение доступности  и качества государственных и  муниципальных услуг;

6) реализация Программы  повышения эффективности бюджетных  расходов на период до 2012 года.

По моему мнению, в ближайшее время бюджетная политика должна быть главным образом нацелена на восстановление стабильного функционирования экономики, дальнейшее стимулирование кредитования реального сектора, а также перестройку предприятий на работу в новых внешних и внутренних условиях при безусловном исполнении принятых расходных обязательств Российской Федерации.

Поскольку в процессе сокращения дефицита расходы федерального бюджета  предполагается сократить с 22,8% к  ВВП в 2010 году до 19,0% к ВВП в 2013 году, сохранить их уровень по некоторым  направлениям не удастся. Это важная особенность бюджетной политики ближайших трех лет.

При этом для развития экономики  инновационного типа планируется осуществлять государственную поддержку инновационных  проектов и развития современной  инновационной инфраструктуры. Одним  из наиболее значимых проектов является проект по построению научно-технологического комплекса по разработке и коммерциализации новых технологий в Сколково.

Кроме того, сохраняется  особое значение ассигнований на социальные цели, прежде всего – обеспечение  сбалансированности пенсионной системы, с которой связаны наиболее острые вопросы бюджетной устойчивости. В среднесрочной перспективе  запланировано дальнейшее повышение  уровня расходов на пенсионное обеспечение  населения. Это решение обусловлено  низким уровнем доходов пенсионеров  и направлено на восстановление социальной справедливости, на решение проблемы бедности старшего поколения, что накладывает дополнительные обязательства на федеральный бюджет в части покрытия дефицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.