Унитарлы басқару нысаны бар мемлекеттердегі мемлекеттік басқарудың ерекшеліктері

Мемлекеттің басшысы – Королева. Король­дық ұрпаққа мұрагерлікке қалатын билік. Атқарушы билік Королева­ның алдында есеп береді. Ол сот жүйесіне ық­палды. Қарулы күштердің жоғарғы бас қолбасшысы болып саналады. Королева премьер-министрді, үкіметтің басқа да мү­ше­лерін, судья мен дипломаттарды қыз­мет­ке тағайындайды. Сондай-ақ, ол пар­-ла­мент құра­мын белгі­леуге, қауым­дық па­ла­та­ны таратып, заң жобаларын бекітуге құқы­лы [3].

Германия — парламенттік басқару формасындағы республика. Елдің іс жүзіндегі саяси басшысы ретінде Бундесканцлер (нем.: Bundeskanzler, үкімет басшысы, Премьер-министр) қызмет атқарады. Ал Бундеспрезидент (нем.: Bundespräsident) болса саяси билік жүргізу мен өз бетінше заң қабылдап, шешім шығару құқықтарынан ие емес. Ол ресми түрде (саяси символ ретінде) елдің басшысы болып табылады.

Елдің ең жоғарғы заң шығарушы органдары (Германия парламенті) “Бундестаг (Bundestag)” және Бундесрат (Bundesrat) деп аталады. Бундестаг бұрын ҰОС кезінде тас-талқан болған Рейхстаг ғимаратында орналасқан.

Германия – федеративтік республика. Мемлекеттің басшысы – президент. Прези­дентті Гундестаг мүшелері мен әр округтегі парламент сайлаған депутаттардан құрылған алқа сайлайды.
Бендестаг тікелей сайлау арқылы 4 жыл мерзімге сайланады. Үкіметті Федералдық канцлер басқарады. Атқарушы биліктің барлық іс-қимылына канцлер жауап береді [18].

Италия – парламенттік республика. Заң нормалары шіркеу құқығының күшті ықпалындағы Рим құқық жүйесінің негізінде жасалған. Атқарушы билік президент пен үкіметке тиесілі. Мемлекет басшысы – президент. Екі палаталы парламент Сенат (жоғарғы палата) және депутаттар палатасынан тұрады [5].

Канаданың мемлекеттік басқару фор­масы – парламенттік федерация. Заң шығару нормалары (француздық азаматтық заң жүйесіне негізделген Квебек провинциясынан басқасы) ағылшындық жалпы құқыққа негізделген.
1982 жылға дейін Канадада Ұлыбри­танияның конституциясы қолданыста болды. Бүгінгі таңда Канада парламенті негізгі заңға өзгерістер мен толықтырулар енгізуге құқылы. Мемлекет басшысы формалды түрде Ұлыбритания Королевасы болып саналады. Нақты атқарушы билік үкіметте. Заң шығару билігі қос палаталы Сенат және қауымдастық палатасына берілген [6].

2.2. Үкімет қызметін бақылау

Парламенттік институттардың қалыптасуы елдің саяси жүйесін демократияландырудың құрамдас бөлігі болып табылады және мемлекеттік билік институттарын реформалаудың жалпы процесіне кіреді. Мемлекеттік биліктің үш тармағындағы кідірістер мен қайшылықтар жүйесінде өзара байланысқан бұл институттардың тұтастай құрылымы парламентаризмнің өз феноменін қалыптастырады. Бұл ретте парламентаризм  заңнамалық қана емес, бақылау өкілеттіктері де берілген Парламентке ие мемлекеттерде ғана бар екенін ескеру қажет. Ұсынылған басқару оның билік өкілеттігі көлемімен көрінетін күшті Парламентпен тікелей байланысты.

Бұл өкілеттік басқару нысанына қарамастан барлық шетел парламенттерінің құзыретіне кіреді; басқару нысаны тек бұл өкілеттіктің көлеміне ғана әсер етеді. Бақылау функциясы не заңнамада тікелей бекітілуі мүмкін не парламент рәсімдерінің бірі болуы мүмкін. Мысалы, Швейцар одағының 1874 жылғы конституциясы Федералдық жиналысқа  (парламентке) федералдық әкімшілік пен федералдық әділетке жоғары бақылау өкілеттігін жүктейді (85-баптың 11-тармағы).
Әдетте атқару билігі парламенттік бақылау объектісі болып табылады, алайда бұл бақылау мемлекет басшысына да, сот билігіне де, қарулы күштерге т.б. да қатысты болуы мүмкін. Атқарушы билікке жасалатын бақылаудың саяси сипаты бар (заңды нысанда жүзеге асырылғанымен). Бұл үкіметтің саяси қызметі бақылау мәні ретінде көрінетінін білдіреді. Бақылау сипаты басқа объектілерге қатысы бойынша таза заңды нысанда болып табылады.

Парламенттік бақылауды жүзеге асырудың негізгі әдістері мыналар:
1. Сенімділік туралы мәселе қою – Үкімет Парламент алдында жауапты болатын (әдетте төменгі палата алдында) парламенттік елдерде қолданылады. Қазіргі жағдайда өте сирек қолданылады.
2. Интерпелляция – бұл Үкіметтің қызмет уәждеріне, үкіметтік саясаттың белгілі бір аспектілеріне қатысты мәселелер бойынша оның одан әрі іс-қимылы бойынша Үкіметке жүгіну. Көптеген елдердің парламенттерінде парламенттің әрбір депутатының Үкімет мүшелеріне сауал жасауға (белгілі бір уақыт кезеңінде олардың санының шектеулі болуы да мүмкін) құқығы бар. Тиісті министр жауап беруге және Үкіметтің саяси желісін негіздеуге міндетті. Осы арқылы интерпелляция Парламентке үкіметтің қызметін бақылауға мүмкіндік береді. Депутаттық  сауалдың басқа да түрлерінен интерпелляцияның ерекшелігі сонда, яғни жауап пікірталастарға ұласады, әрі Үкіметтің тұтастай іс-қимылының немесе желісінің интерпелляциясының мәні бойынша парламенттің пікірін баяндап және Парламенттің оған сенім білдіруіне немесе сенімсіздік білдіруіне әкелетін қарардың қабылдануымен аяқталады.

Интерпелляция кейде қандай да белгілі бір факті бойынша министрдің жауапкершілігі туралы мәселені тікелей қозғайды. Министрлерді интерпелляциялау құқығы парламенттік бақылау және министрлердің олардың әрекеті үшін саяси жауапкершілікке тарту құқығымен байланысты болғандықтан, ол Парламенттің екі заң шығару палаталарына бірдей деңгейде тиісті болуы тиіс. Парламенттік тәртіп талаптары бойынша палаталардың көпшілігі кабинетке немесе жекелеген министрге жіберілетін кез келген сауалдардан немесе интерпелляциядан қалыс қалуы тиіс; өйткені бұл министрлікке сенім білдіріліп отырғандықтан оған қажетті іс-қимыл еркіндігі берілуі тиіс.

Көпшілік тарапынан болатын интерпелляция көпшілік кабинетті тастап кетуге шешім қабылдағанда ғана өз мағынасына ие болады.
Интерпелляция азшылыққа өз құқығын асыра пайдалануға мүмкіндік  береді: министрлер көбіне мүлде бос мәселелерге жауап бере отырып, өз уақыттарын жоғалтуға мәжбүр. Интерпелляция құқығын дұрыс пайдалану кезінде ол үкіметтің іс-қимылын қызметтік бақылауды жүзеге асыру және өз наразылығын жария білдіру үшін  азшылық қолындағы аса сенімді және көп жағдайда жалғыз құрал ретінде қызмет етеді.

Интерпелляцияның қарапайым депутаттық сауалдан айырмашылығы бар, депутаттық сауал көбіне кабинет саясатын қозғамай тек министрден белгілі бір іс бойынша түсініктеме алуға бағытталады. Оның тарапынан оған сұрақ берген депутатқа жауап беруден бас тарту болған кезде сауалды интерпелляцияға айналдырудан  басқа амал қалмайды; кейде палатаның өзі қарапайым сауалдың бұл үшін жеткілікті салдары болмаса, кезекті істерге уәждемелі көшуді жөн көріп, осыны жасау қажет деп таниды.
Интерпелляция көптеген елдердің парламенттік қызметінде кеңінен қолданылады (Италия, Финляндия, Жапония, Бельгия т.б.). Үкімет әдетте бас тартуды міндетті түрде уәждей отырып, сауалға жауап беруден бас тарта алады.
3. Ауызша және жазбаша сұрақтар. Парламенттің орнаған тәжірибесі бойынша министрге берілетін қарапайым сауал тек оның келісімімен ғана жасалуы мүмкін. Мұны әлемнің барлығына дерлік елдеріндегі парламентарийі кеңінен қолданады. Мысалы, Ұлыбритания парламентінде барынша жиі қолданылатын рәсім. Депутаттардың ауызша сұрақтарына берілетін министрлердің жауаптары жұма күнінен басқа күндері күн сайын тыңдалады. Жазбаша сұрақтарға жауаптар парламент пікірсайыстары туралы ресми есептерде жарияланады. Отырыс сұрақтарға берілетін жауаптармен ашылады. Аптасына екі рет (сейсенбі және бейсенбі) премьер-министрдің өзі 15 минут бойы, ал қалған күндері басқа министрлер жауап береді.
4. Айып қарарының сенімсіздік білдіруден айырмашылығы ол палаталардың ұсынысы бойынша шығарылады. Францияда (Конституцияның 49-бабы) – бұл парламенттің ең суық қаруы. Оны қабылдау үшін Ұлттық жиналысты құрайтын мүшелердің абсолютті басым дауысы қажет.
5.  Тергеу комитеттері мен комиссияларының қызметі. Айрықша қоғамдық мүддені білдірген жағдайда парламент (немесе оның палаталары) парламенттік тергеу жүргізуі мүмкін, ол үшін оны қызықтыратын барлық мәліметтерді алудың шексіз мүмкіндігіне, осыған орай бақылауға ие парламенттік комиссия құрылады [11].

2.3. Бюджеттің орындалуын бақылау

Шетелдік Еуропа елдерінің конституцияларында билікті бөлу принципі негіз құраушы элемент болып табылады, парламентке бюджеттің орындалуын және мемлекеттік қаражаттың жұмсалуын бақылайтын айрықша маңызды рөл беріледі. Мәселен, ГФР негізгі заңы Үкіметтің Бундестагқа және Бундесратқа барлық кірістер мен шығыстар туралы, сондай-ақ мемлекеттің мүліктің жағдайы мен келесі қаржылық жылға мемлекеттің қарызы туралы есепті беру міндеті белгіленеді (114-баптың 1-бөлігі).
Көптеген шетелдік Еуропа елдерінде бюджеттің орындалуын және мемлекеттік қаражаттың жұмсалуын парламенттік бақылаудың тиімділігін арттыру үшін Есеп палатасы сияқты мамандандырылған алқа органы құрылады. Австрия, Бельгия, Болгария, Венгрия, Греция, Испания, Италия, Португалия, Румыния, Франция, ГФР-дағы бақылау органдары осылай аталады. Польшада органның бұл типі Жоғарғы бақылау палатасы, Словенияда – Есеп соты, Финляндияда – Ревизиялық ведомство деп аталады.
Конституцияға байланыстан осындай функцияларды Дания парламентінің лауазымдық тұлғасы – аудиторлары, Латвиядағы, Литвадағы, Эстониядағы мемлекеттік бақылаушылар, Финляндиядағы мемлекеттік ревизорлар орындайды.

Еуропа мемлекеттерінің конституциялары Есеп палаталарын парламенттің бюджеттің орындалуына бақылауды жүзеге асыратын органына жатқызады. Оларға Австрия, Венгрия кіреді. Бірқатар елдерде Есеп палаталарының қаржылық бақылаудың дербес жоғары органының мәртебесі бар (Болгария, Испания, Польша, ФРГ). Басқа елдерде есеп комитетіне сот органдарының кейбір функциялары берілген. Бұл топқа Гре-ция, Италия, Португалия, Францияның Есеп палаталары, Словенияның Есеп соты жатады.
Бюджеттің орындалуын бақылайтын бұл органдарға тән ерекшелік олардың парламентке есеп берушілік болып табылады.

Конституциялар мен олардың негізінде қабылданған заңда парламенттік бақылау органдарына қаржылық бақылау саласында кең өкілеттіктер береді. Мәселен, Бельгияның Конституциясы Есеп палатасына мынадай өкілеттіктерді бекітеді: оған «жалпы және мемлекеттік қазынашылыққа есеп беретіндерді басқару есептерін қарау мен реттеу жөніндегі міндеттер» жүктелген. Ол  бюджеттің бірде бір шығыс бабының асып кетуін және бұл баптың қаражатын басқа бапқа еш аударылмауын бақылайды.  Палата фискалдық түсімдерді қоса алғанда, мемлекет алатын салықтарды   белгілеумен және алумен байланысты операцияларға жалпы бақылауды да жүзеге асырады. Ол әртүрлі мемлекеттік әкімшілік органдарының есептерін бекітеді және осы мақсатта есептік құжатқа қажетті кез келген мәліметтер мен қажетті есептерді беруге міндетті. Жалпы мемлекеттік қаржылық есепті өкілдер Палатаға Есеп палаталарының есептерімен бірге  ұсынады (180-бап).
ГФР-дің негізгі заңына сәйкес «Мүшелерінің сот тәуелсіздігі бар Федералдық есеп палатасы есептерді, сондай-ақ бюджетті жүргізудің рентабелділігі мен дұрыстығын әрі үнемге басшылық етуді тексереді» (114-баптың 2-бөлігі).
Ұлыбританияда мемлекеттік бюджеттің орындалуын қаржылық басқару мен бақылаудың бірыңғай жүйесі болмай, бюджеттік жүйенің әрбір буыны оны дербес жасақтайтын болғандықтан парламенттік бақылаудың екі – ұлттық және өңірлік жүйесі бар.

Ағылшын парламентінің бюджеттік құқығы шектеулі. Оның бюджеттік бастама құқығы жоқ. 1911 жылғы парламент актісі бойынша лордтар палатасының бюджеттік құқығы мүлде жоқ.  Қауымдар палатасының құқығы мүлде қысқартылған. Егер ол бір мезгілде үкімет мүшесі болып табылса парламенттің бір де бір мүшесі бюджеттік бөліністерді ұлғайту немесе қысқарту, салықтарды өзгерту бойынша ұсыныстар енгізе алмайды. Шығыстардың бөлігін (Тұрақты шығыстар қорының және Ұлттық қарыздар қорының шығындарын) парламент мүлде бекітпейді.
Ұлыбританияның мемлекеттік қаржы саласындағы ұлттық парламенттік бақылау екі түрге бөлінеді.

Біріншісіне Қаржы министрі әзірлейтін және Ұлыбритания Парламентінің қарауына ұсынатын, сондай-ақ бюджеттің кіріс бөлігіне және бюджеттің шығыс бөлігімен байланысты проблемаларды реттейтін «Бөліністер туралы» актіге қатысты мәселелерді регламенттейтін «Қаржы туралы» актіні жыл сайынғы қарау және бекіту барысында жүргізілетін бақылау жатады.

Егер қауымдар палатасы қабылдаған және кем дегенде сессия аяқталғанға дейін бір ай бұрын лордтар палатасына жіберілген қаржылық заңды лордтар палатасы жіберілгеннен кейін бір ай ішінде түзетулерсіз қабылдамаса, онда бұл заң, егер қауымдар палаталарының өзгедей шешімі болмаса Патша ханымға ұсынылып және королева мақұлдағаннан кейін, оны лордтар палатасы қабылдамағанымен парламент актісі болады.   
Бақылаудың бұл түрі қабылданған актілердің орындалу процесіндегі бақылаудан және олардың орындауы туралы есептерде; «Үкіметтік есептер мен ресурстар туралы» актінің талаптарына сәйкес және министрлер «Бөліністер туралы» актіні бекіту кезінде қауымдар палатасына ұсынатын шығыстар сметасын тексеруден; қауымдар палатасының Қаржылық бақылау жөніндегі комитетінің мемлекеттік қаражаттың жұмсалуы туралы есепті тексеруден туындайды.

«Қаржы туралы» акті мен «Бөліністер туралы» актінің жобаларын парламенттік қарау процесі алдын ала парламенттік  бақылауға (атқару билігі органдарының акті жобаларын жасау кезінде), ағымдық бақылауға (актілердің орындалуы кезеңінде) және кейінгі бақылауға (актілердің орындалуын бекіту кезеңінде) бөлінеді.

Ұлттық  парламенттік бақылаудың екінші түрі – бұл парламенттің Бас бақылаушымен және аудитормен өзара іс-қимылы барысында мемлекеттік қаражатты пайдаланудың орындылығы мен тиімділігін бақылау.
Бақылаудың бұл түрі мемлекеттік қаражаттың жұмсалуына аудитті және министрліктердің барлық кірістерін Ағылшын банкі шоттарынан Қаржы министрлігінің арнайы шотына (Шоғырландырылған қорға) аударылуын (мемлекеттік қаражат шоғырландырылған қордан тек Ұлыбритания парламенті мен Бас бақылаушының және аудитордың тиісті рұқсаты болғанда ғана беріледі) бақылауды жүзеге асыратын Бас бақылаушы мен аудитордың баяндамасына және есептеріне негізделеді.

Бас бақылаушы мен аудитор парламенттің қауымдар палатасының қаржылық бақылау жөніндегі комитетіне мемлекеттік қаржыны пайдалану туралы баяндама мен есепті ұсынады, мұнда қаражатты жұмсауды бұзудың барлық жағдайлары, оны пайдаланудағы асыра сілтеулер мен бұрыстықтар  көрсетіледі.  Ұсынылған есептерді тексеру барысында Қаржылық бақылау комитеті тексерілетін ұйымдар мен Ұлттық бақылау ведомствосының өкілдерін  шақырады. Комитеттің бас бақылаушымен және аудитормен бірлескен жұмыс нәтижесі қауымдар палатасына жыл сайынғы талқылауға шығарылады, барынша жиі талқылау қажет болған жағдайда  комитет баяндаманы қауымдар палатасының кезекті сессиясында қарауға бастама білдіреді.

Парламенттің қауымдар палатасының айрықша рөлі Ұлыбританияда қаржыны парламенттік бақылау емес, ал «қауымдар палаталары тарапынан болатын» бақылау жүзеге асырылатынын көрсетеді.
Сонымен «Қаржы туралы» актіні бекітетін және Англияның бюджеттік жүйесін айқындайтын Ұлыбритания парламенті Англияның мемлекеттік қаржы шығыстарын парламенттік бақылаудың негізгі органы болып табылады.