Социальное обслуживание инвалидов

Искусство принятия наилучших  решений следует признать ключевым моментом любой сферы человеческой деятельности. Наука о принципах, процедурах и методах выбора наиболее приемлемого варианта решения сложилась  сравнительно недавно, а математической теории принятия решений - примерно полвека.

Основы теории принятия решений были разработаны Дж. Нейманом и О. Моргенштерном в 40-х годах  прошлого столетия. По мере усложнения задач появилось много ее различных  направлений, которые имеют дело с одной и той же проблемой  анализа возможных способов действия с целью нахождения оптимального в данных условиях решения проблемы.

В настоящее время  теория принятия решений применяется  преимущественно для анализа  тех деловых задач, которые можно  относительно легко и четко формализовать, а результаты исследования адекватно  и однозначно интерпретировать.

Необходимость использования  принципов и методов ТПР в  управлении очевидна: быстрое развитие и усложнение экономических связей, выявление зависимости между  отдельными сложными процессами и явлениями, которые раньше казались не связанными друг с другом, приводят к резкому  возрастанию трудностей принятия обоснованных решений. Затраты на их осуществление  непрерывно увеличиваются, последствия  ошибок становятся все более серьезными, а обращение к профессиональному  опыту и интуиции не всегда приводит к выбору наилучшей стратегии. Использование  методов ТПР позволяет решить эту проблему, причем быстро и с  достаточной степенью точности.

Проблема принятия правильного, наилучшего в данной ситуации решения стоит перед человеком  всегда. От владения искусством принятия наилучшего решения может зависеть не только судьба конкретного человека, но и, подчас, общества в целом. Вместе с тем, формализация процесса принятия решений - достаточно сложная проблема, тем более в социальной сфере, и даже использование хорошо известных  математических методов, разработанных  к сегодняшнему дню, оставляет без  ответа многие вопросы и, прежде всего, - какое решение из возможного их спектра следует считать правильным?

Когда смоделирован процесс  принятия решений, остается только выбрать  по каким-либо формальным признакам  один из вариантов действия. Такое  решение должно быть «оптимальным»  для данной ситуации, то есть наиболее благоприятным, наилучшим из возможных. Признаки, на основании которых производится сравнительная оценка допустимых решений, образуют так называемые критерии оптимальности. В каждом конкретном случае критерии оптимальности принимаемого решения, как правило, оказываются различными и с трудом поддаются формализации.

Поэтому столь важным становится формальное описание принципов  принятия эффективных решений в  области социальной политики. Как  было нами показано ранее, данная область  политических решений заметно более  сложна, чем решения в области  экономики в силу основного постулата  теории социального инвестирования, который в нынешнем виде выглядит следующим образом:

«Социальное инвестирование отличается от обычного (экономического) только многообразием единиц измерения  прибыли и значительно более  долгим сроком окупаемости»[ Первая публикация с упоминанием данной теории см.: Н.Л.Хананашвили. «Камо грядеши?»  или некоторые размышления о  теории социального инвестирования». / В Альманахе. Межсекторные взаимодействия. Настольная Книга - 2000. РБФ НАН, 2001. - с.с.52-102.].

Сложности вышеназванной  формализации определяются и рядом  других причин:

1) Как правило, объекты,  рассматриваемые теорией принятия  решений, настолько разнообразны, что установить единые принципы  оптимальности для всех и даже  большинства классов задач не  представляется возможным.

2) Цели участников  процесса принятия решений могут  заметно различаться, подчас, становясь  прямо противоположными.

3) Критерии правильности  решения зависят не только  и, скорее, не столько от характера  задачи, ее цели и т.п., но и  от того, насколько корректно,  беспристрастно и обоснованно  они выбраны, в противном случае  результат станет или ошибочным,  или нарочито ложным, скорректированным  под определенный запрос.

4) Может быть, наиболее  важный элемент - трудности выбора  решения порою скрываются в  формулировании самой задачи, если  требуется достижение нереальных  результатов, например, получение  максимальной прибыли при минимальном  риске, использование некорректных  методов достижения запланированного  результата.

Итак,

Под принятием решения  следует понимать выбор наиболее предпочтительного решения из множества  допустимых альтернатив[ Определение  дано по: О.Ю.Урицкая. Теория принятия решений. Курс лекций.].

Для изложения Теории принятия эффективного решения в  отношении несовершеннолетнего, оказавшегося в трудной жизненной ситуации (далее в тексте - Теория) предлагаем взглянуть на следующие основные характеристики, являющиеся необходимыми для принятия оптимального решения, которые в данном случае могут  быть названы характеристиками эффективности. Решение должно быть:

- законным,

- персонально адресным,

- квалифицированным.

Ориентируясь на три  представленных свойства, попробуем  дать краткую формулировку определения, лежащего в основе предлагаемой Теории.

Эффективным в отношении  несовершеннолетнего, оказавшегося в  трудной жизненной ситуации, может  быть только то решение, которое принято  на основании закона и является персонально  адресным и квалифицированным.

В настоящее время  мы имеем два сильно различающихся, слабо взаимосвязанных подхода: ведомственный и судебный. По сути, сегодня они представляют собою  реакцию государства на две стороны  проблем несовершеннолетнего: до совершения серьезного противоправного поступка и - после него. Пока несовершеннолетний не встал на путь преступления, государственные  структуры практически не используют судебный институт.

Посмотрим, насколько  эти подходы отвечают названным  нами характеристкам эффективности.

Ведомства

Законность.

Является ли деятельность ведомств законной? По формальному  признаку - да. По сути - нет.

Во-первых, любое ведомство  ориентировано не на закон, а на подзаконные  акты и нормы, ведомственные инструкции и распоряжения. Ни один закон не будет исполняться, если не приняты  эти самые инструкции для чиновника  базового уровня. Закон в данном случае становится неодушевленным «заложником» подзаконных норм.

Во-вторых, вопреки  своему предназначению, ведомство решает (не по злому умыслу, но в силу законов  Паркинсона[ С.Н.Паркинсон. Законы Паркинсона: Сборник/Пер с англ.- Мн.:ООО «Попурри»,1997.- 528 с.]) не саму социальную проблему, а  прежде всего - вопрос о собственном  выживании. В итоге идет непрерывная  межведомственная борьба, с плохо  скрываемыми конкурентными действиями.

Наконец, в-третьих, деятельность ведомств нарушает принцип разделения властей. Ведь ведомственные нормы  эти ведомства разрабатывают  и сами же их и выполняют. Да еще  и проверяют их выполнение (т.е. себя) сами же.

Персональная адресность.

Деятельность ведомств почти начисто лишена персональной адресности. Нормативный акт в  подавляющем большинстве случаев  касается групп и категорий населения - без учета особенностей каждого  случая в отдельности. Да и невозможно учесть множество жизненных ситуаций и вариантов судеб. Следовательно, когда органы исполнительной власти говорят об адресности социальной политики, то можно быть уверенным, что адресность эта будет ограничена так называемым «заявительным принципом». Нетрудно догадаться, что адресности здесь  нет никакой. Огромное множество  категорий наших граждан (взять  хотя бы беспризорных) никогда не смогут обратиться туда, где им могли бы помочь, и заполнить требуемые  бумаги для получения хоть какой-то помощи. Да они и не знают, что  им хоть кто-то может (и обязан!) помочь.

Сошлемся на правоприменительную  практику. Все тот же ФЗ «Об основах  системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» /4/. Сообразив, что творится бог знает  что, органы власти стали лихорадочно  искать выход из абсурдной, с точки  зрения демократических принципов  права, ситуации. Такое решение было найдено. И, естественно, такое решение  было ведомственным. Речь идет о Постановлении  Правительства РФ от 26 октября 2000 года №822 «Об утверждении Положения  об осуществлении и финансировании деятельности, связанной с перевозкой несовершеннолетних, самовольно ушедших  из семей, детских домов, школ-интернатов, специальных учебно-воспитательных и иных детских учреждений»[ Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, №45, ст. 4480.]. Министерству труда и социального развития вменялась в обязанность эта самая «перевозка» (слово-то какое! Как будто речь идет о скоте!). И было обещано соответствующее финансирование. Таким образом предполагалось решить проблему безнадзорности. Не нужно быть «семи пядей во лбу», чтобы понять, что убежавшие дети от этого лучше себя чувствовать не стали. Мало того, что их практически насильно отправляли сначала в больницы (даже если они были здоровы), а затем - домой, а точнее, - в то место, из которого ребенок убежал. Убежал же он оттуда потому, что ему там было плохо. Но поскольку стояла не задача помощи ребенку, а только - его транспортировки, то беды ребенка никому и не интересны. А то, что этот несовершеннолетний в следующий раз убежит и спрячется получше, так это на отчетную статистику отрицательно влиять никак не сможет. Совсем напротив, темпы «оборачиваемости» таких вот детских потоков только на руку министерству, поскольку увеличивает оплачиваемую нагрузку. И отсюда можно и даже правомерно перейти к заключительному элементу «триады» эффективности предлагаемой Теории - к квалифицированности принимаемого и реализуемого решения.

Квалифицированность.

Высокий уровень квалификации сотрудников, работающих в социальной сфере, имеет очевидные дефекты. Дальше пределов сугубо ведомственных  функций эта квалификация не распространяется. Как говорил Козьма Прутков, «специалист  подобен флюсу». Вся квалификация, как правило, относится к хорошему владению сводом ведомственных норм и к текущей статистической информированности. Подчеркнем, текущей. Ретроспективная  статистика здесь тоже не очень в  чести: она же будет портить общую  картину, демонстрируя реальное качество работы. Подчас доходит до абсурда: из статистической отчетности изымаются  позиции, свидетельствующие о негативных тенденциях, а представление сведений осуществляется на основе выборочно  выгодных систем показателей. За индикаторной эквилибристикой легче спрятать реальную картину. А перспективные  показатели используются в основном для обоснования роста требуемых  расходов.

Итак, ведомственное  решение по определению не может  быть квалифицированным, поскольку  ориентировано не на ребенка с  его проблемой (и, прежде всего, на семью, которой необходимо помочь), а лишь на интересы ведомства с границами  его полномочий. Обсуждение детской  тематики всякий раз наталкивается  на жесткое ведомственное разграничение  проблем на вопросы того или иного  ведения.

Ярким примером суженности такого мышления стало принятие и  публикация Постановления Правительства  РФ от 24.12.2002г. №923 «О перечне иностранных  и международных организаций, гранты которых не учитываются в целях  налогообложения в доходах российских организаций - получателей грантов»[ Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, №52 (часть II), ст. 5228.]. Видимо, список составляло одно ведомство (скорее всего, Министерство торговли и экономического развития), поэтому из перечня исчезло  некоторое количество весьма уважаемый  международных грантодающих организаций, действующих на территории России. Такие, например, как Международный  детский фонд ООН (UNICEF) и Программа  развития ООН. Скандальность данного  решения легко объяснима: в интересы Минторговли дети пока не входят.

Остается один, суммирующий  все вышесказанное, вопрос: можно  ли в данной ситуации что-то изменить, чтобы ведомственное решение  стало эффективным. Из приведенных  многочисленных примеров очевидным  становится ответ - нет. Нет, поскольку  данная система не имеет позитивных составляющих эффективного решения, опираясь на которые можно было бы исправить  остальные дефекты.

Суд

Теперь посмотрим, а что в смысле предлагаемого  трио основных характеристик эффективности  решения в отношении несовершеннолетнего  «группы риска» может сделать  суд?

Законность.

Принимаемое судьей решение  устанавливается, конечно же, на основании  закона, и, следовательно, оно - законно, если исключить неправомерные решения, которые у нас, к сожалению, не редкость. Однако, поскольку проблемы правомерности отдельных судебных решений, которые, как правило, принимаются вследствие нарушения принципа независимости суда, не являются предметом рассмотрения настоящей статьи, то и судебные решения мы обязаны рассматривать только в их общем случае, когда они базируются на правовых нормах, принятых в государстве. Если же и упомянем здесь какой-то аспект законности судебных решений, то это будет касаться скорее сочетания буквы и духа закона. В связи с молодостью нашей, российской демократии дух закона пока не укоренился в нашем постсоветском сознании. Однако об этом будет сказано несколько позже.