Методы планирования расходов бюджетных организаций

Следует отметить, что  некоторые аналитики считают, что 
отсутствие законодательно утвержденных ГМСС,  норм и нормативов не случайно. Причинами невозможности реализации модели  «социальные стандарты – материальные нормы и нормативы – нормы финансирования»  в 
настоящее время являются многообразие и большая подвижность цен, значительные  и постоянно меняющиеся межрегиональные различия в условиях и издержках  удовлетворения важнейших социальных 
потребностей населения.  

Применение в новых  условиях норм и нормативов может 
осуществляться при распределении на локальном  уровне средств бюджетов между отдельными бюджетополучателями. Поэтому, как  считают ведущие экономисты России, когда ставится задача разработки на  федеральном уровне подобных норм как одной из основ межбюджетного регулирования  
территориальных бюджетов, реализация ее представляется достаточно  проблематичной, если не сказать практически нереализуемой.  

Отсутствие единой  методологии бюджетного планирования 
расходов в субъектах РФ сводит на нет все  мероприятия по совершенствованию бюджетного регулирования, так как последнее  касается в основном только бюджетных доходов, размеров и форм 
предоставления  финансовой помощи.  

 В отдельных субъектах  проблему определения МГСС пытаются 
решить собственными силами, но перечень  услуг не везде одинаков. Анализ состояния разработки и утверждения региональных  МГСС в некоторых субъектах Федерации показал, что в настоящее время 
перечень в  основном состоит из пяти наименований:  

жилищно-коммунальное хозяйство

народное образование

культура и искусство

здравоохранение

социальная защита  населения 

Однако это не означает, что при разработке и утверждении МГСС надо  исходить только из этого перечня. В последние годы многие регионы в той или  иной мере были вынуждены были принимать нормативы минимальной 
социальной  (бюджетной) обеспеченности или нормативы финансирования бюджетных  услуг. Но такие законодательные акты по минимальным социальным стандартам  (или нормативам минимальной бюджетной обеспеченности) принимались не во  всех регионах. Чаще всего рассчитываются они на основе фактически произведенных  расходов и не являются нормативами по существу, а являются средними  
расходами, сложившимися на территории. В то же время, финансирование  
по нормативу должно являться не просто движением денежных средств, но  и инструментом повышения эффективности бюджетной системы. 

2.  РЕФОРМИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РФ 

2.1.  Основные направления  реформирования 

Основные 
направления  реформирования бюджетной системы РФ определены в Концепции реформирования  бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, одобренной  постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 года № 249. 

  Целью предусмотренного  настоящей Концепцией реформирования бюджетного процесса является создание  условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными  (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. 

  Суть этой  реформы состоит  в смещении  акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов  бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров. 

  В рамках концепции   «управления ресурсами» бюджет  в 
основном формируется путем индексации  сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации Российской Федерации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой 
подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение  бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов  не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным 
образом к контролю соответствия  фактических и плановых показателей.  

  В рамках концепции  «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых  результатов государственной политики.  

 Основой новой организации бюджетного процесса должна стать широко 
применяемая  в мире концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результаты в  рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть состоит в распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах  прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов. 

Помимо создания системы  мониторинга 
результативности бюджетных расходов эта модель предполагает переход  к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением 
предсказуемости объема ресурсов,  которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их  
предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура  составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и 
оценку их реализации (что влечет за собой  укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти  
при исполнении бюджета. 

  Таким образом,  реформирование бюджетного процесса  предлагается 
осуществить по следующим  направлениям: 

  а) реформирование  бюджетной классификации 
Российской Федерации и бюджетного учета; 

  б) выделение  бюджетов действующих и 
принимаемых обязательств; 

  в) совершенствование  среднесрочного финансового 
планирования; 

  г) совершенствование  и расширение сферы применения программно-целевых 
методов бюджетного  планирования;  

  д) упорядочение  процедур составления и рассмотрения 
бюджета.  

 В рамках первого  направления предусматривается приближение бюджетной классификации Российской  Федерации к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в рамках административной  реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана  счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам. 
 
Второе и третье  направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного  прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных 
ограничений и приоритетов государственной  политики. 

Четвертое (основное)  направление 
предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры  оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного  (нормативного) планирования и финансирования 
расходов к бюджетному  планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов (бюджетно-целевое планирование). 

 Пятое направление  предполагает 
совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в  соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования,  ориентированного на результаты. 

 Таким образом, главным направлением реформирования бюджетного процесса РФ, является переход от нормативного (сметного) к программно-целевому методу планирования бюджетных  расходов. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2.2. Переход от нормативного  метода планирования бюджетных  расходов к программно - целевому 

Суть программно-целевого  метода бюджетного планирования состоит в системном планировании выделения  бюджетных средств на 
реализацию утвержденных законом или нормативным актом  целевых программ. 
Под целевой программой понимается  комплексный документ, целью которого является решение приоритетной для  государства на определённый период времени задачи. Например, Программа развития  Дальнего Востока, Программа борьбы с незаконным оборотом наркотиков и т.д. 

  Срок реализации  программы  зависит от многих 
факторов. Программы, в среднем, принимаются на срок от 2-х до  10 лет. 

Следует отметить, что  принципы программно-целевого планирования применяются и в настоящее время, но  этот метод используется в бюджетном процессе как вспомогательный, а не  основной. Так, в приложениях 36, 37 и 38 к Федеральному 
закону от 23.12.2004 №  173-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год» определяется перечень федеральных  целевых программ, финансирование которых предусмотрено осуществлять за счет  средств федерального бюджета. (приложения 37 и 38 являются секретными  и не публикуются). 

 Всего  по  приложению 36 насчитывается около 40 целевых федеральных программ. Но эти  программы занимают лишь малую долю (8,6%) в общей структуре бюджетных расходов.  

  
Программно-целевой метод  планирования расходов способствует соблюдению единого подхода к рациональному  использованию средств как для решения наиболее острых проблем государства,  региона, муниципального образования, так и является инструментом выравнивания  экономического развития отдельных территорий. 

  
Целевые программы подразделяются на :  

1. программы  развития отраслей;

2. программы  развития регионов;

3. программы  решения социальных задач. 
 

Программы могут  включать  самостоятельные подпрограммы, направленные на решение более локальных задач. Например,  Федеральная целевая программа «Дети России» на 2003 – 2006 годы включает в себя подпрограмму «Дети-инвалиды». 

  Целевые программы  как документ содержат набор разделов, включая цели и задачи, ожидаемые от  реализации результаты, заказчика программы, исполнителей, мероприятия и меры по годам реализации и объемы финансирования в целом и по годам. 
 

Конкретные объемы финансирования на каждый год по каждой программе устанавливаются соответствующим законом о бюджете. 

Следует отметить, что  суммы, определенные в программе далеко не всегда совпадают с теми, что  закладываются в законе о бюджете на определенный год. 

 В основе финансирования  программ лежит сметный подход, который определяет в рамках  функциональной классификации расходы на  конкретную программу.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

3. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ  ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВЫХ  МЕТОДОВ  
ПЛАНИРОВАНИЯ 

3.1.  Повышение качества целевых программ 

Как уже отмечалось выше,  основное направление реформирования 
бюджетного процесса – переход  преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования,  обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и  фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с  установленными приоритетами государственной политики. 

  В отличие  от  преобладающего в настоящее  время сметного 
планирования, программно-целевое  бюджетное планирование исходит из 
необходимости направления бюджетных ресурсов  на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых  результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным  мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и  финансового менеджмента. 

 Расширение сферы  применения и повышение качества 
программно-целевых методов бюджетного  планирования предполагается осуществить путем: 

1.предоставления ежегодно субъектами  бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей  
деятельности; 

  2.совершенствования методологии  разработки и реализации 
федеральных (региональных, муниципальных) целевых  программ; 

 3.использования в бюджетном процессе  ведомственных целевых программ; 

 4.распределения части бюджета  принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих  и предлагаемых к принятию бюджетных программ; 

 

5.расширения полномочий администраторов  бюджетных программ 
в процессе исполнения бюджета.  
 

Впервые представленные  при формировании проекта федерального бюджета на 2004 год доклады главных  распорядителей средств федерального бюджета о результатах и планах (основных  направлениях) деятельности позволили систематизировать цели и задачи  
федеральных органов исполнительной власти и получить практический опыт привязки  отчетных и планируемых расходов к конечным измеримым результатам. Исходя из  этого, предлагается определить решением Правительства Российской Федерации  порядок разработки и использования в бюджетном процессе указанных докладов, а  также требования к их содержанию.