Этапы становления налоговой системы РФ и ее реформирование

     Если  на начало 1994 г. налоговая система  была представлена совокупностью налогов, сборов, пошлин и других, платежей - всего 44 (на начало 1992 г. было 40), то в 1994-96 гг. налоговое творчество региональных и местных властей довело перечень налогов до 200 (в каждом субъекте РФ было принято по 1-2 местных налога). Между тем, обилие налогов способно нанести вред экономическим и социальным отношениям. Запутанная, усложненная система налогов неизбежно порождает нарушения налогового законодательства. В данном случае законность нарушалась из-за неразумных действий законодателя. Бесконтрольное введение новых налогов, с учетом недостаточного уровня правовых и экономических знаний депутатов местных органов власти, привело к установлению непосильного налогового бремени для налогоплательщиков, к налоговому произволу на местах, уменьшению предпринимательской активности.

     При этом система налогов была перегружена  неэффективными налогами, т. е. затраты  на их административное обслуживание превышали сумму поступлений. В  частности, к таким налогам относились сборы за парковку автотранспорта, с владельцев собак, за выдачу ордера на квартиру, за право пользования местной символикой, за право проведения кино - и телесъемок и др.

     В целом, в результате предоставления права региональным и местным  органам вводить неограниченное число новых налогов был нарушен  один из важнейших принципов построения налоговой системы - принцип ее единства. Как следствие, сложившаяся к концу 90-х годов в Российской Федерации налоговая система во все большей степени из-за несовершенства ее отдельных элементов препятствовала экономическому развитию страны.

     Огромная  налоговая нагрузка на законопослушных  налогоплательщиков, наличие большого числа налоговых льгот, а также  многочисленных лазеек для сокрытия доходов и налогов создали  в стране атмосферу отсутствия честной  конкуренции между законопослушными и закононепослушными налогоплательщиками, а также способствовали развитию теневой экономики. Все более четко проявлялась фискальная функция налогов при одновременном сокращении темпов роста налоговых поступлений и увеличении бюджетного дефицита. Налоги все в меньшей степени стали выполнять функцию регулятора производства. Назрела необходимость существенного изменения налоговой политики. В целом, первый этап становления налоговой системы, характеризуется значительной нестабильностью и неурегулированностью налоговой системы, большим объемом подзаконных актов, регулирующих налоговые отношения [15].

     Первый  этап так же характеризуется снижением  всех основных социально-экономических  показателей, практически постоянным ростом налоговой нагрузки, жесткой (в большинстве случаев совершенно несоразмерной) ответственностью налогоплательщиков за нарушение налогового законодательства, налоговой децентрализацией по введению большого числа региональных и местных налогов, необоснованным созданием на территории страны регионов с льготным налогообложением, крайне низким уровнем налоговой дисциплины. В структуре налогов ведущее место занимали налоги с организаций при незначительной доли личного подоходного налога, с исключительно фискальным преобладанием косвенных налогов над прямыми, что в условиях сложившейся социально-экономической ситуации в России свидетельствовало о пассивной роли государства в осуществлении экономических преобразований.

     Можно с уверенностью сказать, что российская налоговая политика 90-х годов  ХХ века носила, прежде всего, фискальный характер. Созидательный аспект налогообложения фактически отсутствовал. Это приводило к серьезным перекосам в инвестиционной деятельности, оттоку капиталов из отраслей промышленного и сельскохозяйственного производства в сферу спекулятивных "коротких денег", в теневую экономику, создавало предпосылки для развития криминального бизнеса и массового уклонения от налогообложения. Чрезмерное многообразие подзаконных актов нормативного характера буквально запутывало законопослушного налогоплательщика, а недобросовестному позволяло обнаружить "правомерную" лазейку для уклонения от уплаты налогов. Поэтому становление современной российской налоговой системы сопровождалось значительным ростом числа налоговых правонарушений. По оценкам специалистов, в результате неисполнения налогоплательщиками своих обязанностей государство ежегодно недополучало от 30 до 40% бюджетных средств.

     Дальнейшее  развитие налоговой системы представляло собой этап подготовки налоговой  реформы. Начиная с 1996г. последовательно сокращалось число многочисленных налоговых льгот исключительного и индивидуального характера, отменялись отдельные налоги, которые искажали суть налоговой системы. Был восстановлен нарушенный принцип единства налоговой системы, ликвидировано право региональных и местных органов по установлению новых налогов. Одновременно осуществлялась разработка и подготовка к принятию Налогового кодекса [22].

     Налоги  в рыночной экономике должны наполнять  бюджет, и экономическими методами стимулировать развитие национального хозяйства в заданном направлении. Недобор налогов в РФ на 30-35% от потенциально возможной налогооблагаемой базы, в первый этап становления - стал обычным явлением. Спад производства, сокращение размера ВВП объективно вели к неуплате ведущих налогов - НДС и налога на прибыль. Правительство несвоевременно оплачивало взятые на себя обязательства по государственному заказу, что также вело к невыполнению налоговых платежей. Взаимные неплатежи, недоимки, а также сокращение наличных расчетов, массовые уклонения от чрезмерно высокого налогообложения привели отечественную налоговую систему в состояние тяжелейшего кризиса. Радикальным решением проблемы наполнения бюджета стала новая налоговая система, формирование которой началось осенью 1997 г. с принятием Закона "Об основах налоговой реформы в Российской Федерации", а в следующем году - первой части Налогового кодекса. Но кризис 1998 г. приостановил эти реформы [13].

1.4. Современный этап реформирования  налоговой системы

     Современный этап развития налоговой системы - это этап реформирования. Преодолев финансовый кризис конца 1998г. в России наметился рост объемов ВВП, замедлились темпы инфляции, впервые были перевыполнены бюджетные назначения. Но самые кардинальные изменения в отечественной налоговой системе, произошли с постепенной кодификацией налогового законодательства. С 1 января 1999г. вступила в действие первая, общая часть НК РФ, которая регламентирует важнейшие положения налоговой системы России, в частности перечень действующих в России налогов и сборов, порядок их введения и отмены, а также весь комплекс взаимоотношений государства с налогоплательщиками и их агентами. Первой частью НК РФ было установлено в целом 26 налогов и сборов, в том числе 14 федеральных,7 региональных и 5 местных налогов. С 1 января 2001г. вступила в действие специальная часть Кодекса, регламентирующая вопросы конкретного применения основополагающих налогов [17].

     Принятие  НК РФ позволило систематизировать  действующие нормы и положения, регулирующие процесс налогообложения, устранило такие недостатки существующей налоговой системы, как отсутствие единой законодательной и нормативной базы налогообложения, многочисленность и противоречивость нормативных документов и отсутствие достаточных правовых гарантий для участников налоговых отношений. При этом:

     Во-первых, было законодательно установлены особые условия, предъявляемые к актам  законодательства о налогах и  сборах, касающиеся, как содержания, так и порядка их введения. Согласно НК РФ органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением, только в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях. В связи с этим приказы, инструкции и методические указания органов исполнительной власти по вопросам налогообложения не относятся к актам законодательства о налогах и сборах и обязательны только для своих соответствующих подразделений.

     Во-вторых, был установлен исчерпывающий перечень налогов и сборов, взимаемых на территории Российской Федерации. НК РФ определяет исчерпывающий перечень федеральных, региональных и местных налогов и сборов и закрепляет, что не могут устанавливаться региональные или местные налоги и сборы, не предусмотренные Кодексом (п. 5 ст. 12 НК РФ). В случае незаконного установления таких налогов и сборов налогоплательщики вправе отказаться от их уплаты, поскольку ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие признаками налогов или сборов, не предусмотренные НК РФ (п. 5 ст. 3).

     В-третьих, достаточно подробно были прописаны общие правила исполнения обязанности по уплате налогов и сборов, регламентирован процесс налогового администрирования - комплекса форм и методов осуществления налогового контроля, предусмотрен закрытый перечень видов налоговых правонарушений, в целом, с учетом требований соразмерности и справедливости, значительно снижены размеры налоговых санкций по сравнению с Законом РФ "Об основах налоговой системы РФ" [1, Гл. 1, ст. 2].

     Полнота правового регулирования налоговых  отношений обеспечивалась по мере введения в действие, начиная с 1 января 2001 года, в полном объеме глав части второй НК РФ [13]. Все последующие изменения - отмена налогов, уплачиваемых с выручки от реализации товаров, снижение налогообложения фонда оплаты труда, установление единой ставки налога на доходы физических лиц, введение регрессивной шкалы обложения ЕСН, снижение ставки по налогу на прибыль организаций - были направлены, прежде всего, на то, чтобы отечественная налоговая система стала более справедливой и нейтральной по отношению к различным категориям налогоплательщиков. И конечно же эти изменения должны были способствовать снижению уклонения от налогообложения, и соответственно пополнению государственной казны [4, с. 10-11].

     Как подчеркнул на состоявшихся в Госдуме парламентских слушаниях "Налоговая реформа: состояние и перспективы" Ю. Васильев, - "За прошедшие годы в налоговой системе произошло немало позитивных, в том числе и радикальных изменений. Многие недостатки прежней налоговой системы в ходе проведенной в 1998-2004 годах масштабной реформы были устранены". При этом Ю. Васильев особо отметил ряд шагов по снижению налогового бремени. Так, в 2001 году была уменьшена ставка налога на доходы физических лиц, а в 2002 году то же самое произошло и со ставкой по налогу на прибыль организаций. Тогда же были приняты и две главы части второй НК РФ, снижающие налоговое бремя для субъектов малого предпринимательства, а через год одобрена глава этого же свода, упрощающая режим налогообложения для производителей сельскохозяйственной продукции. Также с 2003 года существенно снижена и ставка по единому социальному налогу с одновременным упрощением порядка его исчисления [11].

     С введением в действие с 1 января 2001 г. части второй НК РФ на индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему, была возложена обязанность уплачивать ЕСН, который объединил отчисления во внебюджетные фонды обязательного государственного страхования. Ставка ЕСН для индивидуальных предпринимателей определялась как произведение валовой выручки на коэффициент 0,1. Тариф ставки был установлен п. 3 ст. 237 НК РФ, что трансформировало ЕСН в налог с оборота. Но с 1 января 2010 года ЕСН был отменен, и Глава 24 НК РФ утратила силу [1, Гл. 24].

     До 2002 г. в России действовал очень высокий порог ставки налога на прибыль: 35% - для предприятий, 43% - для банков. Поскольку государство жестко регламентирует порядок формирования издержек, например, нормирует платежи за кредиты, расходы на рекламу и другие, то в реальности этот налог превышал 50% валовой прибыли, что предопределяет дальнейшее распространение "черного нала", сокрытие предприятиями фактической прибыли [12]. Количество убыточных предприятий в стране достигало существенных объемов и, как следствие, это обусловило принятие в 2001 г. ставки налога на прибыль в размере 24%, и он стал одним из самых небольших в Европе. Но с 1 января 2009 года действующая основная ставка налога на прибыль составляет уже 20%. Кроме основной ставки налога на прибыль установлены так называемые специальные ставки:

• Ставки налога на прибыль на отдельные виды долговых обязательств - 0%, 9%, 15%;
• Размер налоговой ставки налога на прибыль по доходам, полученным в виде дивидендов – 0%, 9%, 15%;
• Размер ставки налога на прибыль для иностранных организаций, на доходы не связанные с деятельностью в РФ через постоянные правительства – 10%, 20%;
• Ставка налога на прибыль для ЦБ РФ – 0% [20].

     Федеральным законом от 24. 07. 2002 № 104-ФЗ с 1 января 2003 г. введена в действие глава 26. 2 "Упрощенная система налогообложения" НК РФ. Тем самым были внесены изменения в порядок уплаты налогов и взносов, направляемых на обязательное социальное страхование.

     УСН - это система налогообложения, при  которой ряд налогов заменяется уплатой единого налога, исчисляемого по результатам хозяйственной деятельности за налоговый период [1, Гл. 26.2].

     Применение  упрощенной системы налогообложения  индивидуальными предпринимателями  предусматривает замену уплаты налога на доходы физических лиц (в отношении  доходов, полученных от осуществления  предпринимательской деятельности), налога с продаж, налога на имущество (в отношении имущества, используемого для осуществления предпринимательской деятельности). Налогоплательщик, применяющий упрощенную систему, не признается плательщиком НДС [18].

     С 1 января 2004 года был сокращен с 20 до 18% НДС, был отменен налог с продаж. В целом налоговая нагрузка сократилась на один процентный пункт ВВП. Это значит, что в распоряжении предприятий, по оценкам Правительства РФ должно дополнительно оставаться около 150 млрд. руб., которые могут быть направлены на инвестиции, создание новых рабочих мест, повышение оплаты труда. При этом более существенное сокращение налогового бремени произошло для обрабатывающих отраслей и сферы услуг за счет добывающих отраслей, использующих природную ренту [19].