Правовое регулирование предоставления ЖКУ

 

 

2.2. Правовое регулирование

в сфере жилищно-коммунального хозяйства

 

В последние годы проблемы, связанные  с функционированием жилищно-коммунального хозяйства, стали объектом всестороннего пристального внимания, однако серьезных позитивных изменений в этой сфере к настоящему времени не произошло. Более того, наблюдается ухудшение как технического, так и финансового положения этого многоотраслевого комплекса. Жилищно-коммунальное хозяйство по-прежнему характеризуется отсутствием эффективных экономических отношений и низким качеством предоставляемых услуг. Высокая степень износа основных фондов, тяжелая финансовая ситуация на предприятиях жилищно-коммунального хозяйства, не до конца прозрачные правила бизнеса делают отрасль непривлекательной для инвесторов.

Следовательно, системный характер проблем в жилищно-коммунальном хозяйстве требует серьезных политических и экономических решений на государственном уровне. Именно поэтому государственное регулирование публичных отношений в сфере жилищно-коммунального хозяйства в условиях рынка играет особую роль, так как рынок жилья является одним из самых значительных секторов рыночной экономики, способствует быстрому и свободному перемещению капитала. Но в Федеральной целевой программе "Жилище" на 2002 - 2010 г.⁸  констатируется, что общее состояние жилищно-коммунального хозяйства страны не отвечает современным требованиям. Динамика правонарушений, выявленных государственной жилищной инспекцией, свидетельствует о том, что жилищный фонд остро нуждается в ремонте и все более ветшает, наблюдается постоянное снижение качества оказываемых коммунальных услуг, не контролируются обоснованность и достоверность установления тарифов на жилищно-коммунальные услуги, не проводится экспертиза их экономической обоснованности, не осуществляется конкурсный отбор организаций на выполнение работ по оказанию данных услуг населению и т.п. Только за 2007 г. в два раза увеличилось число жалоб от населения. Судя по динамике их поступления в 2008 г. и соотношению с числом поступивших за аналогичный период прошлого года, в 2009 г. ожидается увеличение числа жалоб уже в три раза, что говорит о быстро нарастающем кризисе в жилищно-коммунальном хозяйстве⁹. Очевидно, что состояние и специфика жилищно-коммунального хозяйства, его функционирование на современном этапе требуют новых подходов к реформированию.

И поскольку жилищно-коммунальное хозяйство является сферой, непосредственно связанной с благосостоянием населения, удовлетворением его жизнеобеспечивающих потребностей, главной задачей государства сейчас является достижение равновесия между интересами государства и человека, снятие социальной напряженности, достижение конечной цели - повышение качества жизни людей¹⁰.

Итак, жилищно-коммунальное хозяйство - это многофункциональный комплекс, который включает в себя взаимозависимые, но в то же время и достаточно автономные предприятия и организации социальной и производственной сфер. Производственная структура жилищно-коммунального хозяйства в настоящее время интегрирует более 30 видов деятельности, ведущие из которых жилищное хозяйство, теплоснабжение, холодное и горячее водоснабжение, водоотведение и очистка сточных вод.

При наличии ряда общих родовых  признаков с другими отраслями  социально-экономического характера, жилищно-коммунальные услуги имеют  видовое своеобразие, т.к. непосредственно  связаны с воспроизводством жилищного  фонда, который в значительной мере определяет ход экономических, социальных, демографических и политических процессов.

Жилищно-коммунальное хозяйство, являясь одной из важнейших отраслей обслуживания, представляет собой наиболее крупную часть народного хозяйства, основой его развития является рост населенных пунктов и потребности населения в услугах жилищно-коммунального хозяйства.

В настоящее время  в системе жилищно-коммунального хозяйства действует более 50 тыс. предприятий, в том числе 10 тыс. муниципальных и государственных, в отрасли занято около 4 млн. чел.¹¹ Однако, несмотря на рост объемов услуг, работ и продукции, произведенных в отрасли, многие предприятия являются убыточными.

Согласно проведенным  исследованиям, жилищно-коммунальное хозяйство имеет ряд особенностей, которые отличают его от других отраслей. Так, специфическими чертами отрасли являются следующие:

- местный характер  деятельности жилищно-коммунальных  предприятий, потребителями продукции  (услуг) которых являются, прежде  всего, население, а также расположенные на нем предприятия промышленности, транспорта и др.;

- процессы производства  и потребления продукции (услуг)  в жилищно-коммунальном хозяйстве  неразрывно связаны с другими  отраслями, эта продукция не  может накапливаться для последующей реализации;

- предприятия жилищно-коммунального  хозяйства должны быть готовы  отпустить столько продукции  и реализовать столько услуг,  сколько их требуется в каждый  конкретный момент времени;

- нецелесообразность  предоставления коммунальной продукции  сверх оптимального предела, определяемого численностью населения, размерами территории и особенностями ее планировки, своеобразием климатических условий, степенью развития градообразующей и градообслуживающих сфер;

- наличие резерва мощностей  коммунальных предприятий, связанных с их ориентацией на максимальный уровень потребления услуг;

- независимость численности  основного эксплуатационного персонала  непосредственно от объема производимой  коммунальной продукции, что связано  с выполнением работ по обслуживанию  машин и оборудования, а также количеством дежурного персонала;

- отличная от других  отраслей структура основных  фондов, при которой удельный  вес пассивной части в 2 раза  выше, чем на промышленных предприятиях;

- особенная структура  затрат на производство коммунальных услуг, при которой основными затратами являются расходы на энергоносители;

- многоотраслевой (более  30 отраслей) характер;

- высокая доля муниципальной  собственности на земельные участки,  водные и лесные ресурсы, жилой  и нежилой фонды;

- конечным потребителем услуг являются домохозяйства, коммерческие и некоммерческие организации, органы власти¹².

Следует обратиться к  проблеме эффективности сложившихся  организационно-правовых форм органов  исполнительной власти в процессе их практической деятельности, динамике их преобразований на региональном уровне.

Так, на федеральном уровне к органам исполнительной власти, осуществляющим управление жилищно-коммунальным хозяйством, относятся Правительство РФ, Минрегион России, Росстрой и Ростехнадзор. Функции государственного контроля за деятельностью органов, занятых эксплуатацией, содержанием и ремонтом жилья и предоставлением населению жилищно-коммунальных услуг, возложены на Государственную жилищную инспекцию Российской Федерации. Она состоит из Главной государственной жилищной инспекции и государственных жилищных инспекций субъектов Федерации.

Учитывая особую значимость стабильности функционирования жилищно-коммунального хозяйства как системы жизнеобеспечения, дальнейшего повышения качества коммунальных услуг, а также постоянный рост правонарушений в сфере жилищно-коммунального хозяйства, утверждается, что функции государственного контроля, осуществляемого в жилищно-коммунальном хозяйстве, требуют усиления их правовой регламентации и совершенствования юрисдикционной деятельности государственных органов.

На региональном уровне реализацию функций публичной власти в сфере жилищно-коммунального хозяйства осуществляет администрация субъекта Российской Федерации. Как орган исполнительной власти общей компетенции администрация обеспечивает организацию исполнения единой государственной жилищной политики, осуществление связи органов государственной власти с органами местного самоуправления, регулирование, информационно-правовое обеспечение, финансирование, контроль и надзор. Органами отраслевой компетенции в сфере жилищно-коммунального хозяйства являются ее структурные подразделения (департаменты, комитеты), находящиеся в подчинении заместителей главы администрации.

Стоит напомнить, что жилищно-коммунальное хозяйство находится в состоянии реформирования. Вместе с тем рост правонарушений, выявленных Государственной жилищной инспекцией Российской Федерации, свидетельствует о том, что жилищный фонд остро нуждается в ремонте и все более ветшает, что говорит о быстро нарастающем кризисе в жилищно-коммунальном хозяйстве.

Таким образом, современная  стратегия реформы жилищно-коммунального хозяйства установлена в Федеральной целевой программе "Жилище" на 2002 - 2010 гг., подпрограммах "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса в РФ" и "Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры"¹³. Намеченные задачи по реформе жилищно-коммунального хозяйства требуют скоординированных и последовательных действий всех уровней власти по обязательному выполнению мероприятий, предусмотренных каждым этапом подпрограммы.

Необходимо обратить внимание, что проблема устранения пробелов в существующей правовой базе, регулирующей отношения в сфере жилищно-коммунального хозяйства, имеет важное государственное значение.

Установлено, что качество нормативно-правовой основы, ее полнота и степень соответствия особенностям регулируемого объекта обусловливает эффективность управления жилищно-коммунальным хозяйством. Но практика показывает, что как на федеральном, так и на региональном уровнях отсутствуют последовательные и скоординированные меры по реализации новой модели экономических взаимоотношений, структурных изменений в жилищно-коммунальном хозяйстве на региональном уровне в свете административной реформы. Обращает на себя внимание отсутствие ряда необходимых норм в новом законодательстве, в том числе регулирующих порядок организации управления в сфере жилищно-коммунального хозяйства, обеспечивающих нормативно-правовое сопровождение реформы, механизм ее реализации.

В итоге реформа осуществляется с различными нарушениями в виде несоблюдения федеральных стандартов, превышения роста стоимости жилищно-коммунальных услуг, неустойчивого функционирования системы жилищно-коммунального хозяйства и т.д. В этой связи реформа жилищно-коммунального хозяйства нуждается в координации деятельности субъектов Российской Федерации по ее проведению и комплексном подходе к построению правовой базы, регулирующей отношения в сфере жилищно-коммунального хозяйства, а законодательное сопровождение реформ требует постоянной нормотворческой деятельности.

Положение о том, что  низкое качество правовой основы, регулирующей публично-правовые отношения в сфере жилищно-коммунального хозяйства, является одной из основных причин кризиса ЖКХ. Для решения проблемы представляется необходимым внести необходимые изменения и дополнения в действующее законодательство, в частности в ЖК РФ¹⁴, КоАП РФ¹⁵, а также в отраслевое законодательство.

Итак, мы определили, что  управление жилищно-коммунальным хозяйством относится к ведению субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, а участие государства заключается в нормативном регулировании, координации, контроле и обеспечении прав и законных интересов субъектов управления, определении приоритетов в структурной политике, лицензировании, регистрации и пр. Схема управления в жилищно-коммунальном хозяйстве на муниципальном уровне схематично изображена на рисунке 1¹⁶.

Тем не менее сегодня жилищно-коммунальное хозяйство всех регионов испытывают большие трудности и сильно отстают от современных требований. Одна из основных причин этого - нехватка средств, выделяемых из бюджетов всех уровней, а также повсеместные неплатежи и несвоевременная оплата жилищно-коммунальных услуг населением. Да и инвестиционные вложения обходят стороной эту отрасль.

Отметим, что создание конкурентной среды в жилищной сфере ключевым образом зависит от эффективного разделения функций и формирования договорных отношений между собственниками жилищного фонда (или организациями, уполномоченными выступать от лица собственника), управляющими компаниями и подрядными жилищными организациями.

Анализ положений о  структурных подразделениях администраций  субъектов Федерации, выполняющих  функции жилищно-коммунального хозяйства, показал, что, так же как и на федеральном уровне, практически у всех субъектов Федерации в компетенционных актах отсутствуют цели, недостаточно полно и четко определены задачи и функции органов управления, наблюдается подмена этих терминов, имеют место значительные расхождения в формулировках как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. В этой связи предложены возможные формулировки целей управления жилищно-коммунальным хозяйством в Федеральной целевой программе "Жилище" на 2002 - 2010 гг.¹⁷ и в положениях об органах исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рис. 1. Схема управления в жилищно-коммунальном хозяйстве

на муниципальном уровне

На практике органы местного самоуправления принимают решения  об увеличении ставок и тарифов оплаты за жилищно-коммунальные услуги. При этом никаких преобразований и мероприятий в сфере жилищно-коммунальных услуг с целью снижения себестоимости жилищно-коммунальных услуг и выявления необоснованных затрат в жилищно-коммунальном хозяйстве и, как следствие этого, снижения тарифов не проводят. Вышеперечисленные проблемы приводят только к росту тарифов и ставок, тем самым вызывают негативное отношение со стороны населения.