Развитие делопроизводства первой четверти XVIII века

      Дата в документе ставилась либо в начале, либо в конце текста. Большие изменения, повлиявшие на оформление документа, произошли также и в подписи. В 1714 году указом Петра I отменялась прежняя процедура удостоверения документа. Документы стали подписываться авторами и удостоверяться печатью.  Генеральный регламент определял правила хранения и использования государственных печатей, как важного средства удостоверения документов.

      Таким образом, изменения в формуляре документа определялись стремлением высшей власти регламентировать ведение дел в органах власти путём создания единой формы документа (например, прошения), с целью ускорения прохождения дел, а также, в виду усложнения делопроизводства, приведения к единому стандарту реквизитов документа ( для реквизита “автор” таким образцом служила Табель о рангах). Большое внимание уделялось также и удостоверению документа.

1.4. Истоки реформирования делопроизводства при Петре I. 

      В XVIII веке происходит дальнейшее развитие формуляра документа, отражённое в законодательных актах, появляются новые образцы документов, унифицируется их форма. В связи с такими значительными изменениями в системе делопроизводства, какими являлись петровские реформы, возникает вопрос о степени заимствования новых правил делопроизводства из опыта прошлых лет и европейского опыта.

      Несомненно, истоки организации коллежского делопроизводства исходят из опыта приказного делопроизводства. Старая приказная система,  была основана на решении той или иной возникающей проблемы посредством создания приказной избы, впоследствии вбиравшей в себя множество функций, часто различных. Многие приказы дублировали друг друга и их разветвлённый аппарат не мог уже удовлетворять потребностям государства, создаваемого Петром I. Он требовал быстрого решения вопроса, касающегося военной, экономической и внешнеполитической сфер жизни страны. Другой отрицательной чертой приказов были злоупотребления властью приказных чиновников. Пётр I старался в своих реформах преодолеть все недостатки приказной системы, избежать негативных черт, присущих приказам.

      Приказная система, однако имела не только одни отрицательные признаки, но и сохраняла и положительные, которые в дальнейшем были оставлены в коллегиальном управлении. Основные принципы работы с документами: работа с документацией, проставление номеров входящих бумаг, тетрадная форма делопроизводства, основные виды документов, правда, получившие другое наименование (например, название “донесения” было изменено на “рапорты”; “отписки” стали “реляциями” и т. д.) сохранились и получили дальнейшее распространение. Сохранились и основные должности канцелярии Сената и коллегий, также сменив свои прежние наименования на иностранные (дьяки получали должности  секретарей, подьячие – актуариусов и нотариусов и т.д.). Постепенно исчезли тормозящие эффективную работу государственной машины элементы: столбцовая форма ведения записи документов; ослабевшая Боярская Дума заменялась Сенатом, приказы – коллегиями. Появились новые формы документов – инструкции, протоколы, существенно ускоряющие процесс делопроизводства. ”Именно в XVIII веке устанавливается обязательный письменный порядок оформления сделок… Степень взаимовлияния документов в деле достигает такой тесноты, что документ перестаёт существовать, превращаясь в запись в книге”²¹.

      Другим источником, сыгравшим большую роль в организации коллежского делопроизводства, явилось европейское, в частности, шведское законодательство. “ Пётр I опирался на широко известные в Европе идеи государственного строительства. Поэтому, размышляя о реформе государственного строительства, он обратился к опыту тех стран, где симпатичные ему учреждения существовали давно – Франции, Дании и, в особенности, Швеции”. Однако, Пётр I не копировал слепо шведскую государственную систему, у шведского Сената были заимствованы широта полномочий через фискалитет, а состав и структура различались. Таким образом, из западного опыта устройства государственных учреждений был перенято само представление о коллегиальности, а конкретные принципы ведения делопроизводства в России не были прямым заимствованием из Европы, а имели свою основу на опыте приказов.

      Сам принцип регламентации был также заимствован Петром I из опыта европейских стран. Первый российский император придавал ему огромное значение, считая необходимым условием для эффективного функционирования государственной системы. Реформы Петра I в области делопроизводства существенно изменили также порядок и форму документа. Почерпнув из опыта приказной системы и европейских стран положительные моменты, в первой четверти XVIII века была создана коллежская система делопроизводства, в которой были довольно подробно регламентированы принципы ведения дел в органах управления, были предприняты попытки унификации формы документов. “Зарождение современных форм документа относится к началу XVIII века и связывается с реформами Петра I”, что указывает нам на важное историческое значение возникновения и дальнейшего функционирования коллежского делопроизводства. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. Развитие делопроизводства второй четверти – конца XVIII века. 

2.1. Развитие делопроизводства в Сенате. 

      Зародившееся в ходе реформ Петра I коллежское делопроизводство продолжало медленно развиваться и после его смерти в 1725 году. В деятельности Сената стали заметны кризисные явления, вызванные ростом бюрократизации аппарата. Эта же тенденция проявлялась и в организации дел в коллегиях и местных органах власти. С другой стороны, преемники Петра I уже уделяли вопросам реформирования государственного управления, в том числе и принципам ведения делопроизводства, гораздо меньше внимания, чем первый российский император, о чём свидетельствует то, что большинство указов, касающихся данной проблемы после смерти Петра I, издавались уже не от лица царя, а от имени Сената, с другой стороны высший законосовещательный орган страны постепенно утрачивал былые полномочия, постепенно становясь органом, ведавшим надзором за центральными и местными учреждениями.

      Так же серьёзным недостатком государственного аппарата, обнаружившем себя ещё при Петре I, была чрезвычайная перегруженность Сената. Дела решались медленно, подолгу лежали без движения, а иногда и терялись. Недостаточная оперативность Сената как органа, руководившего деятельностью коллегий и местных органов власти послужила причиной для изменения его властных полномочий. Кризис исполнительной власти при нарастании проблем управления империей послужил причиной образования нового высшего правительственного органа – Верховного Тайного Совета, к которому с 1729 года переходят также такие полномочия Сената, как решение всех серьёзных внешнеполитических дел, право назначать высших должностных лиц. Сенат перестал быть высшей апелляционной инстанцией, сенатские приговоры подлежали утверждению Верховного Тайного Совета. Из ведения Сената были изъяты Военная, Адмиралтейская коллегии, Коллегия Иностранных Дел, а также восстановленная в 1727 году Ревизион-коллегия. Сенат лишился части ассигнований на свой штат, его название было изменено с “Правительствующий” на “Высший”. При императрице Анне Иоанновне, пришедшей к власти в 1730 году аналогичным Верховному Тайному Совету был Кабинет Её Императорского Величества, также подчинивший Сенат своей власти.

      Основным документом, регламентирующим делопроизводство в Сенате, в указанный период продолжал оставаться указ Петра I “О должности Сената”²², данный им 27 апреля 1722 года, в котором в подробностях устанавливался порядок ведения дел и принципы устройства Сената. Со второй четверти XVIII века появляются и новые законодательные акты, в которых отразились указанные выше проблемы. К ним можно отнести, например, сенатский “Указ о порядке записывания в Сенате входящих бумаг, о даче в Экспедицию копий с журналами, о подписывании под сочиняемыми из дела выписками приличных указов и о скреплении Секретарями оных выписок” от 11 января 1737 года. Данным указом закреплялась журнальная форма регистрации входящих документов, широко распространившаяся в рассматриваемое время и существующее и на сегодняшний день.

      Следующий пункт указа был посвящён копиям документов, составляемых на основе этих журналов для последующего их решения. На основе выписок составлялись сенатские указы, которые направлялись в соответствующие учреждения, а выписки оставались в качестве справочных документов. Секретарь скреплял выписку по листам в целях гарантии сохранности документа и подписывал её.

      Новой стороне в развитии делопроизводства посвящён указ Сената, изданный 18 ноября 1737 года “О печатании в Сенатской типографии по требованию Присутственных мест публичных указов, форм книгам, ведомостям и рапортам” – в которых коллегиям и канцеляриям, не зависящим от Сената предлагалось изготовлять документы и их образцы, направляемые в губернии и провинции, типографским способом. Предложение печатать в типографии формы документов, то есть образцов, по которым они составлялись, говорит о широком распространении указанных в данном законодательном акте видов документов, а также о том, что уже предпринимались попытки их унификации.

      Несмотря на попытки унификации документов, получаемых Сенатом с мест и отправляемых им на места, количество нерешённых дел росло. К попыткам разрешить положение относится указ императрицы “Об учреждении при Сенате особливой комиссии для решения неоконченных дел”, изданный 2 декабря 1740 года, в котором предписывалось комиссии из четырёх сенаторов все нерешённые дела прошлых лет от 1734 года немедленно рассматривать.

      Проблема большого количества нерешённых дел вскрывает с одной стороны перегруженность Сената, подчас второстепенными делами, с другой – неэффективность организации работы с документами в данном учреждении.

      В 1741 году в результате дворцового переворота к власти приходит дочь Петра I Елизавета, провозгласившая своё правление продолжением реализации идей своего отца. В результате Сенат вновь обретает большую часть своих прежних полномочий. Однако восстановление Сената на прежних основаниях было сделано без учёта изменений в системе управления, усложнения жизни государства.

      К этому же времени относится и “Указ Сената о форме журналов в присутственных местах” от 14 июля 1753 года. Данный указ представлял собой образец, посредством которого Сенат пытался распространить давно укоренившуюся в нём и уже имеющую свою традицию практику ведения журналов на другие учреждения. Указ не вводил в них журналы – они существовали и до него. Целью издания указа было упорядочение ведения журналов по всей стране.

      Таким образом, Сенат стремился привести практику ведения журнальных записей в Канцеляриях, Коллегиях, Приказах, Конторах, судебных местах и местных учреждениях к единой форме. Для этого на основе принципа ведения журнальных записей в Сенате был выработан единый образец.

      В указе также была приведена форма журнала, в которой вначале отмечалась дата, далее шли чин и фамилии присутствовавших, время их прибытия на заседание. После следовало краткое изложение указа, который слушался в присутствии – отмечалась дата издания указа, откуда он был прислан, решение, которое было принято. По такой же схеме писался образец рассмотрения промемории, доношения, челобитья. В двух других графах указывались дата подписания протоколов, и когда указы с решением посылались обратно. В конце следовали подпись журнала, дата подписания, а также время окончания заседания и список не присутствовавших лиц.

      Введение форм журналов существенно ускорило процесс прохождения документов, их исполнения. Попытки формализации – характерная черта делопроизводства XVIII века, и, хотя Сенат постепенно утрачивает своё значение как высший законодательный орган, он продолжает играть роль важного учреждения, ведавшего законодательным регулированием коллежского делопроизводства. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2.2. Взаимодействие  высших, центральных и местных  учреждений. 

      Важной стороной деятельности  Сената, как высшего органа надзора,  было его взаимодействие с  центральными и местными органами  власти и управления, и, хотя  роль Сената в управлении государством  постепенно уменьшалась, он продолжал  играть важную роль в системе  органов власти страны. В 1741 году  за Сенатом оставались вопросы  управления государственным аппаратом,  финансами, кредитом, торговлей;  он назначал воевод, был высшим  судебным органом. Ключевую роль  в организации решения этих  вопросов играла переписка Сената  с коллегиями, представителями местной  администрации – губернаторами  и воеводами, осуществляя её  через канцелярии Сената и  местных правлений. Сенат разрабатывал  инструкции и наказы губернаторам, большое внимание уделял усовершенствованию  переписки, направив её на ускорение  решения дел.

      Местная власть подчинялась следующей  иерархии: уездный (городовой) воевода  был подотчётен провинциальному  воеводе, тот – губернатору.  Подчинённая сторона отправляла  вышестоящей доношения и рапорты.  Губернатор осуществлял переписку  с центральными и высшими учреждениями. Согласно Наказу воеводам от 1728 года воевода должен был помнить  все указы высших и центральных  органов власти касательно своей  должности. Наказ подробно регламентировал  взаимодействие воеводы и других  органов власти, в том числе  организацию переписки между  ними.

      Обязанности губернатора определялись  императорскими наказами – инструкциями, в которых подробно декларировались  его полномочия, как представителя  государственной власти на местах.

      Большое распространение в переписке  между Сенатом и местными учреждениями  во второй половине XVIII века получают  такие формы отчётности, как ведомости,  формы которых разрабатывались  в Сенате и органах высшей  власти. К ведомостям прилагались  формы, разработанные Сенатом.  В соответствии с этими разработками  учреждения, подчинённые Сенату, посылали  сведения о решённых и нерешённых  делах, руководствуясь единой  формой.

      Формализации подверглись и рапорты  с доношениями – основные виды  отчётности подчинённых учреждений. 20 декабря 1738 года Сенат издаёт  Указ о формах рапортам и  доношениям, доставляемым в Правительствующий  Сенат из Губернских и Провинциальных  присутственных мест и из Канцелярий, Контор и Комиссий, не подчинённых  Коллегиям, о докладах в Правительствующий  Сенат из Коллегий и об указах, посылаемых из Сената и Коллегий  в подведомственные места. В  нём отмечалось, что из губерний, согласно указу, должны поступать  в Сенат только сведения непосредственно касающиеся его компетенции (о начале войны, мора, замешательств, или в ответ на сенатское распоряжение), а остальное – сообщать в соответствующие коллегии.