Бюрократизм и бюрократия в государственном управлении

Когда речь заходит  о проблемах в жизни страны, в наибольшей степени беспокоящих  россиян, то ни криминализация власти, ни засилье бюрократии не выходят на «лидирующие» позиции. На первом месте проблемы, с которыми люди постоянно сталкиваются в повседневной жизни – алкоголизм и наркомания, рост цен на товары и услуги, низкий уровень жизни и т. д. (см. рис. 4).

 

 

 

 

 

Рис. 4. Какие события и процессы, происходящие в последнее время в жизни страны, вызывают у Вас наибольшую тревогу? (в %)

Судя по выше приведенным данным, обеспокоенность населения и самих чиновников вызывает не столько громоздкость и неэффективность государственного аппарата и «засилье бюрократии», сколько его тотальная коррумпированность и сращивание с криминалом (11,6 и 25,3% среди населения в целом; 7,0 и 24,1% среди респондентов-госслужащих).

34,9% россиян  считают, что «линия напряжения» между чиновниками и рядовыми гражданами определяет главный «нерв» существующих в современном российском обществе межгрупповых противоречий. Тем не менее, это противоречие по накалу интенсивности почти в два раза уступает другому, более фундаментальному противоречию – между богатыми и бедными (его отметили 63,4% опрошенных), а также противоречию между олигархами и остальным обществом (39,1%). Иначе говоря, современное российское чиновничество, при всем его влиянии, россияне рассматривают в качестве «второго номера», ведомого более могущественной общественной силой в лице крупного капитала.

То, что проблему засилья бюрократии и даже ее коррумпированности россияне не относят к числу наиболее острых, объясняется следующими причинами. Во-первых, сказывается укоренившийся в массовом сознании стереотип, что бюрократия, коррупция вечны, страной всегда правили и будут править те, у кого больше богатства и власти. Во-вторых, люди пока не видят в обществе силы, способной «укоротить» бюрократию. Тем более, когда она заполучила столь мощного союзника в лице крупного российского бизнеса.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Пути решения проблемы бюрократизма в государственном управлении России

3.1. Формы  борьбы с бюрократией и бюрократизмом  в истории России

Стремление преодолеть различные проявления бюрократизма также вечно, как стремление усовершенствовать систему управления в целом, сделать ее более эффективной, свободной от недостатков и отвечающей потребностям общества.

Первая масштабная реорганизация органов управления в России произошла при Петре I. Она началась с сокращения Боярской думы - высшего органа судебной и законодательной власти. Эта структура, в которой работали на постоянной основе 80 человек, в 1711 году заменена на Правительствующий Сенат, руководимый 9 управленцами [21,c.64.].

Одновременно царь начал оптимизировать органы исполнительной власти - приказы, которых в начале XVIII века насчитывалось 67. В 1699-1701 годах Петр сократил количество приказов до 44. При этом значительная их часть действовала совместно, так что число самостоятельных учреждений составляло 25. Затем в 1717-1721 годах царь передал функции приказов 12 коллегиям Сената - аналогам современных министерств [21, c.65.].

Штатная численность органов государственного управления в петровские времена была по нынешним меркам мизерной: в коллегиях работало в среднем по 300 чиновников, а штат Кабинета императорского величества (аналог современной администрации президента) состоял из 18 человек, причем 11 должностей приходилось на охранников, сторожей и курьеров.

Сокращение ведомств, проведенное железной рукой императора, одновременно привело к росту количества чиновников: если к началу петровских преобразований в России насчитывалось 4660 профессиональных управленцев, то к 1726 году их количество возросло до 7400. 
Хотя Россия всегда считалась страной бюрократов, их доля в общей численности населения была невелика - ниже, чем в развитых странах Западной Европы [15, c.123.].

Реформа Петра была вполне аналогичной западному «просвещенному деспотизму» попыткой более рационально эксплуатировать народный труд на пользу зарождавшемуся капитализму. Стремясь законодательно зафиксировать происходящие с аппаратом управления изменения, Петр I подписал Генеральный регламент коллегий (1720). Этот документ содержал правила функционирования государственного аппарата как бюрократической организации: выстраивал иерархию, устанавливая подчиненность нижестоящих учреждений вышестоящим, закреплял обезличенность взаимоотношений посредством связей между инстанциями только письменным образом, устанавливал специализацию и обязанности всех служащих. 
Отдельные попытки установления препятствий широкому распространению бюрократизма царской России, не могли привести к желаемому результату, т.к. эти постановления были каплей в море законодательства. Объективные же причины наоборот способствовали все более широкому распространению бюрократизма, т.к. его социально-политическая база постоянно росла. 
Приказная система, практически лишенная системности, была заменена коллегиальной. Бюрократическое начало выражалось в создании иерархии единообразных учреждений, руководствовавшихся в своей деятельности регламентами, инструкциями и наставлениями. Регламентации подвергалась не только работа учреждений, но и каждый шаг должностного лица, Регламентировано было и движение бумаг, документов. 
В годы административных реформ Петра 1 сложился новый механизм управления страной. От предшествующего его отличали два признака: рационалистическое начало и начало бюрократическое.

Дополнительная проработка принципа иерархии была проведена посредством Табеля о рангах (1722), который устанавливал иерархию служащих и правила продвижения по служебной лестнице. 
К середине XVIII века число госслужащих увеличилось до 18 тыс. человек. Коллегии Сената обросли множеством подразделений: департаментов, экспедиций, канцелярий, контор. Структура государственного управления стала громоздкой и малоэффективной. Неудивительно, что пришедшая к власти в 1762 году Екатерина II решилась на административные реформы, заявив, что «все правительственные места и самый Сенат вышли из своих оснований» [21, c.66.].

В результате к концу ее царствования в 1796 году из 12 коллегий сохранилось три - военная, адмиралтейская и иностранных дел. Функции остальных коллегий перешли к местным учреждениям. Сенат был разделен на шесть департаментов, четыре из которых находились в Петербурге, два - в Москве.

Особое внимание Екатерина уделяла формированию властных структур в регионах - 23 губернии превратили в 50, ввели должность наместника (прототип современного полпреда президента). В губерниях создали прокурорские, полицейские и судебные органы, а также приказы общественного призрения, отвечавшие за здравоохранение, образование и пенитенциарную систему [8,c.712.].

Несмотря на формальное сокращение органов центрального управления, поголовье бюрократии опять выросло: к концу XVIII века из 37,4 млн человек, живущих в стране, на госслужбе трудилось от 21,3 тыс. до 30 тыс. Тем не менее число чиновников было существенно меньшим, чем в европейских странах - например, во Франции на 26 млн. населения приходилось около 90 тыс. чиновников [21, c.68.].

Павел I стал единственным российским руководителем, сумевшим фактически сократить число бюрократов. Это было достигнуто за счет жесткой централизации власти и ликвидации екатерининской системы местного управления. В течение первого же года правления Павел сократил число губерний до 41, упразднил должности наместников, губернские приказы общественного призрения. Был ликвидирован ряд судебных инстанций (в основном губернских), объединены структуры гражданского и уголовного судопроизводства.

Реформы Александра I превратились в «золотой век» российской бюрократии. В 1802 году император издал указ об учреждении вместо коллегий восьми министерств. Созданная при Александре I система государственного управления оказалась на удивление жизнеспособной и просуществовала с небольшими изменениями до 1917 года.

 Без бюрократии не могло существовать ни одно государство нового времени, какую бы форму правления оно ни имело. 
В XIX веке термин «бюрократия» обычно употреблялся для обозначения особого типа политической системы. Он обозначал систему, в которой министерские посты занимались профессиональными чиновниками, как правило, ответственными перед наследственным монархом. Бюрократии при этом противопоставлялась система представительного правления, то есть правление выборных политиков, подотчетных законодательному собранию или парламенту.

Во времена расцвета российской бюрократии XIX в. издавались специальные постановления о необходимости преодоления бюрократический проявлений. Постоянно производились попытки сокращения штатов аппарата управления, хотя главнейшей целью сокращения было конечно же соблюдение выгоды казны.

Отдельные попытки установления препятствий широкому распространению бюрократизма царской России, не могли привести к желаемому результату, т.к. эти постановления были каплей в море законодательства. Объективные же причины наоборот способствовали все более широкому распространению бюрократизма, т.к. его социально-политическая база постоянно росла.

Не произошло видимых изменений и после революции 1917 г. Несколько видоизменилась социально-политическая и идеологическая основа, но корни бюрократизма остались неизменными. Партия большевиков, во главе с В.И. Лениным, искренне верила, что главная опора бюрократизма - система капиталистических отношений - рухнула, и что осталось только выкорчевать корни. Отсюда и ярко выраженное настроение постоянной «борьбы» с тем, что мешает видеть свои мечты реальностью. Отсюда и стремление сломить сопротивление «...советской бюрократии, отстаивающей бюрократическую старину»[ 12,c.84.].

Формы «борьбы» с бюрократизмом были самыми разнообразными от ленинских увольнений до горбачевских сокращений, от сталинских чисток до андроповских облав. Но результат этой «борьбы» был всегда один и тот же: нет побежденных и все победители, а результатом «кавалерийских атак» было новое пополнение бюрократии, в том числе из рядов ее яростных противников. 
Классики марксизма считали, что при переходе к социализму утрачивается главная опора бюрократии - система капиталистических общественных отношений. Но реальность показала, что бюрократия может существовать и без этой «главной» опоры, питая свои корни в более благодатной и непоколебимой почве - в самом государстве.

Общество живет универсальными взаимодействиями и людей, и вещей; бюрократия живет присвоением этих взаимодействий - и тоже универсальным, получая от этого свои главные удовольствия. А наша бюрократия получила вместе с государством неограниченный доступ к управлению экономикой и культурой, проникнув буквально во все сферы человеческой жизнедеятельности. В результате такого «огосударствления» до 1985 года (когда началась перестройка) в обществе нельзя было найти места, где бы ни хозяйничала бюрократия [11, c.13.].

Бюрократия складывается на поприще управления и поэтому возделывает это специфическое нематериальное «поле». В соответствии с природой управления объектом присвоения тут выступают не вещи или люди как таковые, а сами бесчисленные соединения между ними, абсолютно необходимые для того, чтобы шла жизнь. В бюрократическую собственность, таким образом, попадает вся общественная связь, которую аппарат способен охватить. Сообщество бюрократов захватывает не натуральные продукты какого-нибудь специализированного труда как таковые, а функцию распоряжения ими, их монопольного распределения между людьми, то есть условия и возможность их фактического использования. Бюрократия овладевает функциональным смыслом общественного продукта (тем, для чего он вообще существует) и доступом к нему человека. Она овладевает также средствами общения между самими людьми, например производителями и потребителями. Объектом корпоративной собственности бюрократии становится сам общественный процесс, сюда же попадают главные уровни и функции человеческой деятельности, отчужденные у большинства народа с помощью распорядительной власти, сумевшей уйти из-под демократического контроля.

Прежде чем суметь присвоить общественный процесс, надо иметь в своем распоряжении средство такого присвоения. Средство возникло давно, это - государство и его исполнительный аппарат, населенный целой армией чиновников. В последнее время мы часто обращаемся к характеристикам бюрократии, данным Марксом еще в молодые годы. Среди определений, которые можно найти у этого автора, есть одно очень важное: «Бюрократия имеет в своем обладании государство, спиритуалистическую сущность общества: это есть ее частная собственность». (Термин «спиритуалистическая» от латинского «духовный» и здесь, видимо, означает «не материальная», то есть «не вещественная».) Чиновник, монопольно владеющий государственной структурой и ее властными функциями, становится бюрократом-собственником. Именно он раздувает роль государства в обществе до чудовищных масштабов, преследует демократические институты, доводя дело до «огосударствления» всего социума и расширяя таким путем размеры своего владения.

Широкое развитие бюрократической власти приводит к тому, что бюрократ становится «хозяином» над теми людьми, которыми он должен руководить. В этих условиях расцветает коррупция. 
Для уменьшения негативных последствий бюрократизации управления необходима система внешнего контроля за деятельностью чиновников - со стороны граждан (клиентов бюрократии) и/или руководителей. Как правило, оба эти метода сочетаются: гражданам предоставляют право жаловаться на бюрократов в правоохранительные органы, хотя и эти органы сами могут подвергнуться бюрократическому перерождению. Трудность организации контроля над бюрократией является весомым аргументов сторонников анархии, стремящихся отказаться от деления общества на управляемых и профессиональных управляющих. Однако на современном этапе развития общества отказаться от профессионализации управления не представляется возможным. Поэтому некоторая бюрократизация управления воспринимается как неизбежное зло.

Бюрократизм приводит к тому, что в результате подмены групповые интересы, цели и воля начинают выдаваться за общие и получать от последних как бы освящение. Власти предержащие в таких случаях делают вид, что они действуют от имени и по поручению всех и что они ни говорят и ни вершат, то все якобы во благо всех, по их представлению и желанию, для их пользы и развития, хотя последние, то есть все (общее), имеют по соответствующим вопросам иное, часто прямо противоположное мнение. Остальное же, о чем много пишут, - канцелярщина, волокита, формализм, чинопочитание, многоначалие, многописание и т.д. и т.п., - есть не что иное, как атрибутика бюрократизма, его оформление, сокрытие за «внешним» сути «внутреннего» - использование власти ради личной корысти.