Бюджетный дефицит и управление государственным долгом

В основе чрезвычайного дефицита лежат чрезвычайные обстоятельства (войны, стихийные бедствия и т.п.), от которых трудно или невозможно застраховаться. Для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций обычно формируются различные резервные и внебюджетные фонды. Кризисный и антикризисный дефициты бюджета обусловливаются кризисом в экономике, денежно-кредитной, финансовой сфере и мерами по его ликвидации. В связи с этим можно выделить дефициты, имеющие стимулирующее и дестимулирующее значения.

Под межбюджетным дефицитом понимается отрицательное сальдо региональных и местных бюджетов, возникающее в результате несоответствия имущественных и бюджетных прав территорий, уменьшения их доходов или увеличения расходов вследствие решений, принимаемых органами власти другого уровня. Покрытие такого дефицита осуществляется посредством бюджетного регулирования, использования различных форм межбюджетных отношений.

В зависимости от экономического содержания и направления воздействия различают активный и пассивный бюджетные дефициты.

Путем нивелирования и управления ими можно стимулировать или  дестимулировать социально-экономическое  развитие общества или отдельных  территорий. В мировой практике в условиях стабильного развития экономики уровень пассивного дефицита ограничивается 2-3% к ВВП, 5% —к национальному доходу, 8-10% — к расходной части бюджета. Однако в условиях кризиса в экономике и социальной сфере правительство может пойти на увеличение разрыва между доходами и расходами бюджета (путем повышения расходов и снижения налоговых изъятий) в целях стимулирования экономического роста, сокращения безработицы, расширения налогооблагаемой базы. В этом случае дефицит бюджета принимает активную форму. Если же для его финансирования будут привлекаться инфляционные источники, значительно возрастут расходы бюджета на обслуживание государственного долга, то активная форма дефицита примет пассивную форму и начнет усугублять финансово-экономический и социальный кризис. Поэтому в целях управления дефицитом и использования его стимулирующего, активного потенциала нужно находить приемлемые источники покрытия с учетом анализа конкретного финансово-экономического положения регионов и страны в целом, а также международного фактора (в открытой экономике это имеет существенное значение).

В зависимости от степени корреляции дефицита бюджета с уровнем безработицы  различают структурный и циклический дефициты. Под структурным дефицитом понимается отрицательное сальдо бюджета при данной системе формирования доходов и расходов государства в условиях полной занятости (при постоянно заданном уровне безработицы). В период экономического спада уровень безработицы начинает превышать базовый. Естественно, что при этом реальный дефицит бюджета также будет расти и становиться больше уровня структурного дефицита, который принимается как некая идеальная, оптимальная величина допустимого бюджетного дефицита. Это происходит частично за счет роста выплат пособий по безработице, сокращения налоговых поступлений, а в основном — в результате сужения налогооблагаемой базы из-за спада производства. Разность между реально имеющимся и структурным дефицитом получила название циклического дефицита. Именно экономическое состояние определяет уровни структурного и циклического дефицитов. Сокращение уровня циклического дефицита свидетельствует о тенденции выравнивания уровней реального и структурного дефицитов, что равносильно экономическому росту.

По характеру возникновения  можно выделить случайный (кассовый) и действительный дефициты. Случайный дефицит бюджета, иначе называемый кассовым, возникает из-за кассовых (временных) разрывов в поступлении и расходовании средств. Обычно кассовым дефицитам подвержены те бюджеты, которые в высокой степени зависят от одного источника дохода, или же те, в которых источники поступлений имеют сезонный характер (например, поступления от земельного налога, налога на имущество физических лиц и ряда других налогов и сборов). К таковым обычно относятся местные и региональные (в меньшей степени) бюджеты.

Действительный дефицит в собственном  смысле этого слова возникает  не из-за случайной временной задержки поступлений доходов в бюджет и опережающего график (роспись доходов  и расходов) производства расходов, а в связи с постоянным наращиванием расходов из бюджета и реальным отставанием  от них доходов. Он обычно закладывается  в законе о бюджете на очередной  финансовый год в качестве предельной величины, но может быть ниже или  выше нее в ходе исполнения бюджета.

По отношению к плану различают плановый и внеплановый дефициты бюджета. Внеплановый дефицит возникает из-за непредвиденного сокращения объема поступлений доходов (падение цен на нефть и т.д.) и увеличения расходов (войны, землетрясения, аварии, неурожаи, засуха, рост цен и т.п.) в отчетном году. Если же не удастся сбалансировать бюджет за счет использования средств различных резервных фондов и проведения других оперативных мероприятий, внеплановый дефицит может пагубно отразиться на ходе выполнения социально-экономических программ.

С признанием дефицита бюджета и  введением в бюджетной классификации  дополнительного блока, отражающего  источники его финансирования, в  России стали устанавливать предельные размеры дефицитов бюджетов в  ежегодно принимаемых законах о  бюджете, т.е. стали планировать дефицит  в целях его контроля и управления им. Бюджетное законодательство устанавливает  предельный размер планируемого дефицита федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета.

По степени постоянства объема дефицита бюджета можно выделить стабильные и меняющиеся дефициты. Резкие колебания дефицита за относительно короткий промежуток времени свидетельствуют о финансово-экономической нестабильности, отсутствии долгосрочной и единой бюджетной, налоговой и финансово-кредитной политики в стране.

По продолжительности бюджетный  дефицит можно подразделить на хронический (систематический) и временный. Хронический дефицит возникает из года в год в течение длительного периода времени и является наиболее «трудноизлечимым». Основными причинами его существования служат длительный цикл экономического кризиса, долгие войны и чрезмерные расходы на военные цели в мирное время, чрезвычайные происшествия, дорогостоящие программы, растянутые на десятилетия без сроков окупаемости.

В отличие от хронического временный  дефицит бюджета, продолжительность  которого может быть равна нескольким месяцам, не является столь опасным  и трудным для преодоления, так  как в его основе лежат, как  правило, не глубокие кризисные явления  в экономике, а ряд объективных (стихийные бедствия и пр.) и субъективных (ошибки в планировании и прогнозировании, колебания цен на мировых товарных и фондовых рынках и др.) причин. Задача органов власти заключается в  недопущении трансформации временного дефицита в хронический путем  принятия оперативных решений по своевременной ликвидации предпосылок, причин и последствий дефицита, финансирования его неинфляционными и «дешевыми» источниками заемных средств.

Классификация видов дефицита бюджета, анализ его причин, оптимизация структуры  источников финансирования дают возможность, разрабатывать систему мероприятий  по прогнозированию и сокращению дефицита, по реформированию бюджетной  и налоговой системы, межбюджетных отношений, направленных на стабилизацию финансового положения в стране.

2. Способы финансирования дефицита бюджета.

  Казалось бы, что может быть  проще – сократить расходную  часть бюджета, если доходная  недостаточна,  и  дело  с   концом.  Однако  в  реальной  жизни расходную часть сокращать не только достаточно сложно, но и  иногда  нельзя. Например,  нельзя  с  экономической  точки  зрения  сокращать   расходы   на страхование, капитальную амортизацию;  с  политической  точки  зрения  –  на социальные нужды, на вооружения и т.п. Лишь  малая  часть  расходов  бюджета зависит от решений, принятых  именно  в  этом  году.  Большая  же  их  часть необходима  для  выполнения  утвержденных  ранее  программ,  как-то   помощь инвалидам, участникам войн, разнообразных федеральных программ.

В большинстве стран, в том числе  и в России, используются следующие  основные способы финансирования бюджетного дефицита:

1) кредитно-денежная эмиссия (монетизация);

2) долговое финансирование (внутреннее  и внешнее);

3) увеличение налоговых поступлений  в госбюджет, а также доходов  от приватизации, продажи госимущества.

Последний, третий способ вряд ли можно  отнести к способам, используемым исключительно для финансирования дефицита бюджета. Он широко применяется  и просто в целях пополнения доходов  бюджета. Поэтому к собственно источникам финансирования дефицита бюджета в  большей степени относятся первый и второй способы.

Монетизация как способ сокращения дефицита бюджета представляет собой  увеличение количества денег в обращении (в том числе за счет банковского  финансирования). Хотя этот способ используется государством очень редко, в исключительных случаях, поскольку он является чисто  инфляционным, однако его не стоит  исключать из арсенала методов финансирования дефицита бюджета.

При монетизации увеличивается  количество денег в обращении, темпы  роста денежной массы существенно  превосходят темпы роста реального ВВП, что приводит к повышению среднего уровня цен. При этом все экономические агенты платят своеобразный инфляционный налог и часть их доходов перераспределяется в пользу государства через возросшие цены. У государства образуется дополнительный доход - сеньораж, т.е. новый доход от печатания денег. Монетизация дефицита госбюджета может не сопровождаться непосредственно эмиссией наличных денег, а осуществляться в других формах. Например, в виде расширения кредитов Центрального банка государственным предприятиям по льготным ставкам или в форме отсроченных платежей.

Это достаточно рискованный способ финансирования дефицита бюджета, поскольку он может оказывать отрицательное воздействие на состояние платежного баланса. Это связано с тем, что в результате монетизации происходит рост предложения денег и на руках у населения накапливается избыток наличных денег. Он неизбежно порождает увеличение спроса на отечественные и импортные товары, а также на различные финансовые активы, включая зарубежные. Это, в свою очередь, приводит к росту цен и создает давление на платежный баланс. Если платежный баланс становится отрицательным, то это не уменьшает дефицит федерального бюджета, а, наоборот, ведет к его увеличению. Более того, это отрицательно влияет на курс национальной валюты - происходит ее частичная девальвация. Механизм восстановления равновесия платежного баланса в этих условиях основан на «связывании» избыточного денежного предложения при помощи продажи на валютном рынке части официальных резервов Центрального банка, что позволяет стабилизировать денежный рынок в целом.

Монетизация дефицита государственного бюджета вызывает тем меньшее  повышение уровня инфляции в стране, чем более открытой является экономика  и чем больше валютных резервов Центральный  банк может истратить на поддержку  относительно фиксированного обменного  курса национальной валюты и восстановление платежного баланса. При этом рост инфляции в результате монетизации бюджетного дефицита оказывается более значительным в режиме гибкого валютного курса, хотя расходы официальных валютных резервов при этом уменьшаются. В наибольшей степени инфляция возрастает в условиях абсолютно свободных колебаний валютного курса, за счет которого восстанавливается равновесие денежного рынка. В последнем случае уровень официальных валютных резервов Центрального банка остается практически неизменным.

Негативные инфляционные последствия  монетизации бюджетного дефицита могут  быть смягчены мерами жесткой кредитно-денежной политики. Если Центральный банк сокращает  кредитные возможности коммерческих банков (обычно это осуществляется посредством увеличения нормы резервов или учетной ставки процента) одновременно с расширением кредитов государственному сектору на финансирование бюджетного дефицита, то внутренние рыночные ставки возрастают, сдерживая экономическую  активность. В результате этого частные  инвестиции и чистый экспорт сокращаются  и инфляция уже не оказывает такого негативного воздействия на состояние  платежного баланса.

Денежная эмиссия может быть неинфляционной только при значительных темпах экономического роста, поскольку  растущая экономическая активность сопровождается увеличением спроса на деньги, который и поглощает  часть дополнительной денежной массы. Но при этом большое значение приобретает  воздействие таких факторов, как  инфляционные ожидания, размер денежной базы и предпочтения экономических  агентов.

В целом монетизация может быть использована как способ решения  проблемы дефицита госбюджета. Однако необходимо иметь в виду, что это  небезопасный для экономики способ. Национальными правительствами  он обычно используется в исключительных случаях, когда, например, имеется значительный внешний долг, что исключает льготное финансирование дефицита бюджета из внешних источников; возможности внутреннего долгового финансирования практически исчерпаны; валютные резервы Центрального банка истощены, в силу чего регулирование платежного баланса остается первостепенной задачей; экономика способна выдержать высокую инфляцию, а граждане уже привыкли к постоянному росту цен.

Менее болезненным и более управляемым  способом решения проблемы дефицита государственного бюджета является долговое финансирование. В результате долгового финансирования дефицит  бюджета покрывается за счет займов, осуществляемых государством как внутри страны, так и за ее пределами. На основании этого формируется  внешний и внутренний долг государства.

В разных направлениях экономической  мысли по-разному относятся к  долговому финансированию. Так, представители  неоклассического направления, начиная  с А. Смита, негативно относятся  к долговому финансированию. Они  считают, что А. Смит был прав, когда  говорил, что дефицитное финансирование - это «улица с односторонним движением, вступив на которую однажды нельзя повернуть обратно». В результате долгового финансирования уменьшается  богатство нации, усугубляется налоговое  бремя, что препятствует накоплению капитала.