Естественные монополии

При реализации второго направления, для выделенного естественного  монопольного ядра, разрабатываются  меры по регулированию, обеспечивающие эффективность работы и максимизацию общественной полезности от деятельности этих естественных монополий. В этой сфере используются меры прямого  и косвенного государственного вмешательства. Прямое регулирование включает любую  меру, непосредственно направленную на субъекты естественной монополии. Это  может быть контроль за действиями субъектов естественных монополий, которые имеют своим результатом или ущемление интересов потребителей, или сдерживание экономически оправданного перехода соответствующего сегмента естественной монополии в состояние конкурентного рынка. Государство осуществляет контроль за перекрестным субсидированием, соблюдением договоров между поставщиками и потребителями услуг. Оно также устанавливает цены и тарифы или их предельные уровни исходя из обоснованности затрат. Государственные органы определяют потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию или установлению минимального их обеспечения. Косвенные методы охватывают все, что влияет на экономические условия, общие для всех субъектов естественных монополий.

В мировой практике используются три формы государственного регулирования  естественных монополий - структурное  регулирование, регулирование поведения  и регулирование через систему  стандартов. При структурном регулировании  определяется, каким компаниям предоставляется  право или на какие компании и  накладывается обязательство участвовать  в определенных видах деятельности. Устанавливаются также потребности  в создании новых инфраструктур  и распределяются концессии. Регулирование  поведения представляет собой ценовую  политику, которая осуществляется напрямую - через установление цен и тарифов  или косвенно - через налоговую  политику и политику субсидий. В  таких вопросах, как социальная политика, охрана окружающей среды, безопасность, используется регулирование через  систему стандартов. Целями такого регулирования являются экономическая  эффективность, надежность поставок, социальная справедливость и охрана окружающей среды.

В Беларуси инструментами  государственного регулирования естественной монополии и создания барьеров для  вступления в отрасль в целях  сохранения естественно монопольной структуры являются: установление цен (тарифов) на уровне, выгодном обществу, - это могут быть фиксированные или предельные цены; целенаправленное выделение средств на новые технологии; ограничение уровня рентабельности и т.п.

При реализации третьего направления - выделения конкурентных сфер особое значение имеет критерий чистого  частного блага или рыночного  блага. Ему присуще сочетание  конкурентности и исключаемости. Включение в естественную монополию таких сегментов, которые производят чистые частные блага, налагает излишнюю нагрузку на тарифы и цены и затрудняет процесс контроля над затратами. В этом случае возникает возможность перенесения затрат с неосновных на основные виды деятельности. Как правило, конкурентная сфера - это сфера естественной монополии, где осуществляются операции, то есть деятельность по эксплуатации той или иной инфраструктурной сети. Если операционные сферы естественной монополии отдаются частному сектору, то эти негативные явления уменьшаются или исчезают.

В конкурентный сектор естественной монополии в топливно-энергетическом комплексе, например, включаются операции: поставка электроэнергии от электростанций потребителям, поставка энергоносителей  от добывающих компаний потребителям; в коммунальной сфере - поставка холодной и горячей воды от водохранилищ потребителям, вывод использованной воды и ее очистка; в транспорте - перевозка пассажиров и грузов поездами, автомобилями, судами самолетами; в телекоммуникационной сфере - поставка информации; в отраслях, предоставляющих услуги доступа к инфраструктурным сетям, - сохранение товаров и передача их покупателям и отправка товаров по инфраструктурным сетям.

В России, например, производство электроэнергии может осуществляться независимыми генерирующими компаниями, сформированными на базе существующих тепловых, атомных и гидравлических станций, и электростанциями региональных энергетических компаний. В Великобритании в железнодорожной сфере к  конкурентному сектору отнесены услуги по грузовым и пассажирским перевозкам, в Беларуси в нефтедобывающем  комплексе - добыча газа и нефти, оптовая  и розничная их реализация, ремонт, обслуживание, восстановление скважин, транспортировка нефти, но не по магистральным  трубопроводам.

Четвертое направление - изменение  механизма регулирования конкурентного  сектора. После выделения естественно  монопольного сектора в другом - конкурентном - секторе естественной монополии изменяется сама парадигма  государственного регулирования. Основными  задачами в нем становятся обеспечение  справедливой конкуренции, защита интересов  потребителей и налогоплательщиков. В этой сфере смещен акцент с непосредственного  регулирования поведения субъектов  на регулирование рынков, на которых  эти субъекты действуют. Новая парадигма  была уже применена в Великобритании (электроэнергетика) и Канаде. Функции  регулирования выполняют органы, не зависимые от министерств и  правительства. Они обеспечивают справедливый доступ конкурирующих субъектов  и организовывают конкурсы, определяют минимальные стандарты обслуживания, распределяют субсидии и пр. Эти  органы не управляют в классическом понимании этого слова, а являются арбитрами в спорах между компаниями, представляя не государство, а потребителей.

Коммерциализация и приватизация естественно монопольного сектора  должна происходить поэтапно. Результатом  каждого этапа являются изменения  в эффективности функционирования реформируемых звеньев естественной монополии, снижение средних издержек. Примером такого поэтапного реформирования может быть опыт Австралии и Великобритании в сфере электроэнергетики, стран  Центральной и Восточной Европы в сфере газотранспортного сектора, в Беларуси в сфере электроэнергетики. Опыт этих преобразований позаимствован  в Украине.

В настоящее время в  Беларуси стоит проблема эффективной  приватизации отечественного газотранспортного  сектора, которая осуществляется путем  акционирования. Чтобы оценить его  перспективы, необходимо изучить опыт приватизации этой сферы в странах  Центральной и Восточной Европы. В основе реформ лежала реструктуризация газового сектора. Она включала: адаптацию  национального законодательства к  нормам и стандартам ЕС; полное разделение функций добычи, транспортировки  и распределения газа (создавались  юридически и финансово независимые  компании). В этих странах осуществлялась диверсификация поставок газа, либерализация  газового рынка, был создан независимый  государственный регулирующий ценовую  политику орган и осуществлена предприватизационная подготовка (реструктуризация долгов и обновление основных производственных фондов).

Большинство стран ЦВЕ  провели частичную приватизацию своих транзитных газотранспортных систем и распределительных компаний. Национальные законодательства этих стран, как правило, предписывали оставить за государством контрольный или блокирующий пакет акций. В этом направлении движется и Украина. Эффективность реформы проявилась в росте инвестиций, сократились долги, решилась проблема неплатежей.

Проблема введения рыночной среды в естественную монополию, ее методы и механизм широко дискутируются  в экономической литературе. М. Фридман  отмечал, что не существует приемлемого  решения проблемы технологической  монополии. Возможен лишь выбор из трех зол - частная нерегулируемая монополия, частная монополия, регулируемая государством, и непосредственная хозяйственная  деятельность государства [19, с.42-43].

Современная экономическая  наука предлагает иные подходы. В  конце 60 - начале 70-х годов ученые Чикагского университета Г. Демсец, Дж. Стиглер, Р. Познер предложили четвертое решение - торги за франшизу. Если существует объективная естественная монополия и соответственно единственный производитель на рынке, то конкуренция может быть инициирована только на начальном этапе на основе организации торгов за получение франшизы на естественную монополию. За франшизу конкурируют несколько претендентов, поставщиков монопольных благ (например, пассажирских перевозок). При проведении торгов за франшизу на естественную монополию необходимы следующие условия: во-первых, наличие нескольких квалифицированных претендентов на право поставки монопольной услуги; во-вторых, исключение сговора между ними; в-третьих, исключение сговора между каким-нибудь из претендентов и органом, проводящем торги.

Основной критерий отбора победителя торгов - удельная цена поставки услуг. Владельцем франшизы становится тот, кто предложил наименьшую цену. Он не заинтересован в «раздувании» своих издержек. Кроме того, у  него появляется стимул к оптимизации  распределения ресурсов. Периодический  пересмотр договоров на право  монопольной поставки услуг усиливает  стремление, как самого владельца временной франшизы, так и его потенциальных конкурентов к поиску более экономичных организационных и производственных технологий для того, чтобы предложить на будущих торгах конкурентную цену поставки.

Критерием определения победителя торгов за франшизу может быть не только цена поставки услуг, но и, например, величина запрашиваемых субсидий (выигрывает тот, кто запрашивает их минимальный  размер). Такой критерий был использован  в 1996 году в Великобритании в сфере  железнодорожных перевозок, которые были традиционно убыточными. Приватизация в этой сфере, по мнению правительства, была неэффективной, поскольку мог бы сократиться объем предложения услуг или резко увеличились бы тарифы. В этой связи правительство решило сохранить субсидии пассажирских железнодорожных перевозок и осуществить торги за франшизу. Основным критерием определения победителя на торгах являлась величина запрашиваемых субсидий.

Опыт организации этих торгов показал ряд неоспоримых  достоинств. Во-первых, принцип конкуренции, использованный при проведении торгов, и ограничение срока лицензии позволили обеспечить высокое качество услуг и приемлемую отдачу на вложенные  средства (государственные субсидии). Во-вторых, механизм торгов за франшизу способствовал защите интересов  пассажиров и налогоплательщиков. Победившая на торгах компания принимает на себя обязательства по обеспечению определенного  уровня обслуживания пассажиров. В  крайних случаях, если получатель франшизы не в состоянии добиться приемлемых показателей работы, эти права  могут быть аннулированы и предложены новому лицу. С помощью механизма  торгов за франшизу удалось избежать негативных последствий дробления  железнодорожной сети, в частности  сохранить сетевые льготы при  приобретении транзитных билетов. Была образована ассоциация компаний пассажирских перевозок с целью содействия кооперации между поставщиками услуг  железнодорожного транспорта, обеспечения  административной поддержки и выполнения программ взаимодействия между компаниями отрасли. Эти программы представляют собой многосторонние соглашения о  сотрудничестве в следующих сферах деятельности: перерегистрация билетов, предоставление билетов прямого  сообщения, приобретение билетов других компаний, телефонная справочная служба. Для компаний, получивших франшизу, участие в программах ассоциации является одним из условий лицензии. В-третьих, при выдаче франшиз учитывается  разная эффективность участков железнодорожной  сети, и государство может в  неодинаковой степени поддержать и  регулировать их эксплуатацию. Как  результат - сокращается возможность  нецелевого использования государственных субсидий [23, с.32-34].

Беларусь остается одной  из немногих постсоциалистических стран, которые еще не приступили к развернутой коммерциализации и приватизации естественной монополии. Одной из первоочередных задач является реформирование электроэнергетики, в частности в области разделения производства, распределения, передачи и сбыта электроэнергии. В настоящее время Советом Министров уже утверждена предложенная Минэнерго концепция реструктуризации электроэнергетики страны. Предусматривается разделить отрасль по видам деятельности на генерацию, передачу, распределение и сбыт электрической и тепловой энергии, создать оптовые рынки и другие структуры, адаптированные к конкурентной среде и способные работать в объединенной энергетической системе Беларуси и России.

Механизм реализации этой программы должен пройти в три  этапа. На первом этапе (начиная с 2003 года) предполагалось ликвидировать  концерн «Белэнерго» и его функции управления передать Министерству энергетики. Предприятия отрасли получают финансовую поддержку, и между ними формируются рыночные связи. Особое внимание уделяется на этом этапе совершенствованию сбытовых функций, созданию субъектов оптового звена. При этом государство сохраняет монополию на генерацию, передачу, импорт-экспорт электроэнергии. На этом этапе принимаются меры по ограничению перекрестного субсидирования, сокращению количества дотируемых потребителей, по поднятию рентабельности до уровня, обеспечивающего расширенное воспроизводство предприятий отрасли. Начинается передача электросбытовых подразделений в сетевые подразделения и филиалы электрических и тепловых сетей.

На втором этапе (2004-2005 гг.) вступают в действие правовые акты, регулирующие развитие оптового рынка  электроэнергии. Отрабатываются механизмы  взаимодействия созданных на базе бывшего  концерна «Белэнерго» республиканских унитарных предприятий «Белорусская сетевая компания» (функции оперативно-диспетчерского управления, передачи энергии, эксплуатационно-ремонтных работ), «Оператор рынка» (коммерческий оператор республиканского оптового рынка энергии) и «Белорусская генерирующая компания» (производство электрической и тепловой энергии). Создается независимый утверждающий тарифы и осуществляющий контроль над соблюдением антимонопольного законодательства орган - Национальная энергетическая комиссия.

Третий этап (2006-2007 гг.) станет этапом акционирования РУП «Белгенерация» и шести РУП - Облэнерго. Завершится создание оптового рынка электроэнергии и начнется формирование единого рынка электроэнергии. Будет сформирована единая с Россией энергетическая система. Предполагается создание финансового холдинга «Электроэнергетика». На оптовом рынке электроэнергии появятся независимые энергопроизводители и крупные потребители, получающие энергию от распределительно-сбытовых компаний и работающие по оптовым тарифам ниже тарифов для конечных потребителей. Начнется отработка механизма функционирования розничных рынков с образованием впоследствии самостоятельных сбытовых компаний. Белорусы позаимствовали украинскую модель [23, с.11-14].

Существуют объективные  и субъективные преграды для коммерциализации естественных монополий. Объективной  преградой «на входе» в отрасль  для новых фирм является объем  инвестиций, необходимый для создания альтернативного проекта. Это обусловлено  тем, что производственная технология в отраслях естественной монополии  требует значительных финансовых расходов на формирование основного капитала, поддержание его в соответствующем  состоянии. Поэтому закономерно, что  по сравнению с новыми фирмами  преимущество принадлежит предприятиям, которые уже функционируют в  этих отраслях. Этим объясняется устойчивость естественной монополии. На эту особенность  обратил внимание Р. Гильфердинг, отмечая, что «…экономическая монополия будет тем более стойкой, чем больше капитал, необходимый для того, чтобы вызвать к жизни новое предприятие» [2, с. 248].