Формирование государственного бюджета

     По  итогам переоформления долга необходимо принять специальное заявление Правительства Российской Федерации, официально подтверждающее отказ от условного деления долговых обязательств на долг бывшего СССР и долг Российской Федерации, а также декларирующее намерение неукоснительно соблюдать все суверенные платежные обязательства вне зависимости от природы их возникновения. Данный шаг, имеющий главным образом символическое значение, в практическом плане позволит окончательно снять озабоченность партнеров России по Парижскому клубу в отношении намерения вернуться к обсуждению реструктуризации или списания советского долга. Соответственно будут созданы политические предпосылки для выделения странами-членами клуба большей доли своих финансовых требований к России на проведение операций по конверсии долга.

     Помимо  обеспечения безусловного погашения  обязательств долга бывшего СССР перед Парижским клубом кредиторов, в период 2003-2004 годов целесообразно приступить к трансформации этого долга в рыночные инструменты и сокращение указанного долга посредством проведения операций по конверсии долга.

     Кроме экономической целесообразности (оптимизация и улучшения управления этой категорией задолженности Российской Федерации), подобная политика диктуется и политическими причинами.

     В прошлом, страны “семерки” использовали в определенные моменты вопросы  задолженности как эффективный  инструмент воздействия на Российскую Федерацию. Кроме того, намерение Российской Федерации стать равноправным членом “Большой Восьмерки” к 2006 году, в том числе в сфере финансово-экономического взаимодействия, предопределяет приоритетность кардинального сокращения и изменения структуры и формы этой категории долга с учетом финансовой эффективности осуществления указанных действий.

     В настоящее время Парижский клуб согласился на проведение Российской Федерацией операций по конверсии долга в пределах 10% от общей суммы задолженности бывшего СССР перед странами-кредиторами. Реализация упомянутых договоренностей и проведение операций по секъюритизации сопряжено с определенными трудностями в отношении долга бывшего СССР перед США, Великобританией, Германией, Францией, традиционно использущих долговую проблематику в качестве рычага воздействия на Российскую Федерацию. В этой связи необходимо добиваться максимальной “деполитизации” конверсионных схем, исключения из них элементов “помощи развитию”, предполагающих в качестве непременного условия предварительное выполнение должником согласованной программы действий и контроль со стороны кредитора за порядком использования долговых платежей в рамках конверсии.

     В то же время такие государства  как Италия, Испания, Финляндия, Австрия и Португалия весьма восприимчивы к предлагаемым российской стороной схемам обмена долга и готовы не обусловливать их реализацию политическими требованиями. Акцентированное приложение усилий на этом направлении позволит выйти на конкретные договоренности в самые сжатые сроки. Со странами, не являющимися членами Парижского клуба, основным инструментом управления и погашения долга бывшего СССР должны стать операции по ускоренному погашению долга путем прямого выкупа долговых требований со значительным дисконтом, определяемым исходя из чистой приведенной стоимости долга. В ряде случаев для продвижения на рынки этих стран военной техники и высокотехнологической продукции машиностроения, погашение долга бывшего СССР могло бы осуществляться поставками товаров или посредством проведения других видов операций по конверсии долга. При этом финансовая и бюджетная эффективность указанных конверсионных операций должна соответствовать операциям по прямому выкупу долговых обязательств Российской Федерации перед этими странами.

Политика управления задолженностью Российской Федерации перед правительствами иностранных государств и международными финансовыми организациями, в том числе осуществления заимствований у правительств иностранных государств и международных организаций, нуждается в существенной корректировке.

В настоящее  время Россия продолжает ежегодно привлекать значительные средства (примерно по 650 млн. долларов) кредитов международных банков развития (МБР), в основном Всемирного банка и ЕБРР и так называемых “связанных” кредитов стран-членов ОЭСР, предназначенных исключительно для закупки товаров и услуг.

Вместе с тем, стоимость “связанных” кредитов, привлекаемых от правительств иностранных государств, в настоящее время достаточно высока по сравнению с другими формами внешних заимствований. Кроме того, Российская Федерация несет значительные косвенные расходы по привлечению указанных кредитов, связанные, в основном, с нерыночным механизмом ценообразования на поставляемые в счет этих кредитов инвестиционные и другие товары.

   Предпринимавшиеся в последние годы попытки несколько  ограничить объемы использования таких кредитов сопровождаются процессом активного заключения новых кредитных соглашений. В результате растет дисбаланс между общим объемом юридически привлеченных, но еще не использованных кредитов (около 6 млрд. долл.) и суммами их ежегодного расходования, разрешенными в рамках соответствующих законов о федеральных бюджетах. При нынешних темпах разрешенного расходования средств потребуется более 10 лет для завершения использования действующих кредитов.

   Выход из сложившейся ситуации возможен, видимо, только в случае жесткого нормативного закрепления новых ориентиров заемной политики государства. Указанные ориентиры должны включать:

• полный отказ от принятия новых решений о привлечении “связанных” кредитов стран-членов ОЭСР начиная с 2004 года;
• форсированное завершение использования в рамках бюджета на 2004 - 2005 гг. уже одобренных Правительством кредитов.

   Что касается займов международных финансовых организаций, то при их сравнительно невысокой  стоимости значительные косвенные  расходы (консультационные услуги, расходы на содержание групп реализации проектов, комиссии за обязательство и т.д.), а также значительный перечень предварительных условий, предшествующих началу реализации финансируемых за счет этих займов проектов, снижает финансовую эффективность этих заимствований и делает их сравнимыми по стоимости и по срокам с заимствованиями в рыночной форме. Стоимость услуг групп региональных проектов и консультационных компаний по управлению проектами в среднем составляет 5-10% от стоимости проекта, а правила проведения конкурсных торгов создают предпосылки для удорожания закупаемых в рамках проектов услуг, работ и товаров. В первую очередь это относится к консультационным услугам и компьютерному, офисному оборудованию. Например, по правилам Всемирного Банка консультационные услуги закупаются на основе оценки опыта консультантов и практически не учитывают ценовой фактор.

   С учетом изложенного, целесообразно внести существенные изменения в политику привлечения кредитов от международных  финансовых организаций, в частности:

• ограничить (установить лимит) принятие новых обязательств по привлечению кредитов Всемирного банка на решение структурных проблем социальной сферы и сферы государственного управления;
• в соответствии со сложившейся мировой практикой перенести акцент в работе с международными финансовыми институтами на финансирование крупных проектов в области инфраструктуры, имеющих общегосударственное значение;
• расширять круг международных финансовых организаций, финансирующих проекты на территории Российской Федерации, включая активизацию сотрудничества с Европейским инвестиционным банком;
• расширять сотрудничество с МБР в плане более активного и масштабного использования финансовых инструментов, не предусматривающих суверенных государственных гарантий, в том числе:
1. предоставление Правительством Российской Федерации комфортных писем, не содержащих финансовых обязательств федерального бюджета;
2. реализацию проектов по схеме частно-государственного партнерства при политической поддержке государства;
3. предоставление гарантий от некоммерческих рисков, по которым Российская Федерация несет обязательства по выплате кредитору компенсации только в случае наступления оговоренных в соглашении событий (войны и гражданских беспорядков, незаконного отзыва или отказа в выдаче лицензий, введения дискриминационных налогов или ограничений на вывоз валюты, экспроприации), а коммерческие риски несет кредитор;
4. привлечение в качестве гарантов специализированных финансовых институтов - Российский банк развития, Внешэкономбанк, Росэксимбанк и др.;
5. развитие сотрудничества с Всемирным банком в сфере им оказания консультативного содействия по структурному реформированию отдельных отраслей экономики, мониторингу макроэкономических и бюджетных параметров, подготовке рекомендаций по денежно-кредитной и бюджетной политике, стимулированию экономического роста;
• обеспечить механизм гарантированного доступа к финансовым ресурсам МФО на приемлемых условиях.

   Как представляется, реализация указанной политики позволит к 2005-2006 годам, сократить количество реализуемых с участием и за счет средств международных финансовых организаций (МФО) проектов до 5-10 эффективных и успешно действующих программ.

   Одновременно  требует совершенствования организационное  обеспечение взаимоотношений с  международными финансовыми организациями в области реализации финансируемых за счет ресурсов этих организаций проектов.

   В частности, представляется целесообразным взаимодействие с МФО и координацию деятельности российских министерств и ведомств возложить на одно государственное ведомство, являющееся официальным представителем Российской Федерации по сотрудничеству с МФО, а также упорядочить процедуру принятия решений о начале подготовки и привлечении кредитов МФО.

   Модификация политики в отношении привлечения  “связанных” кредитов и займов от международных финансовых организаций, вызывает необходимость пересмотра практики жесткого закрепления в федеральном бюджете источников финансирования расходов бюджета, связанных с реализацией инвестиционных и других проектов с участием международных финансовых организаций или с поставкой оборудования из стран ОЭСР. Детальное закрепление таких источников в программе внешних заимствований в рамках соответствующих законов о федеральном бюджете противоречит принципам привлечения внешнего финансирования исключительно в качестве источника финансирования дефицита бюджета, а также приводит к увеличению стоимости обслуживания государственного внешнего долга. В этой связи полномочия Правительства по принятию решений об источниках финансирования этих проектов должны быть расширены.

   Взаимоотношения с Международным валютным фондом в целом и в области государственного долга, в частности, должны строиться на постепенном сокращении задолженности перед указанной организацией. В случае реализации благоприятного сценария экономического развития в среднесрочной перспективе и сохранения сбалансированности бюджета в повестку дня в 2005 -2006 годах может быть поставлен вопрос о досрочном погашении части или всего долга Правительства Международному валютному фонду. Общий объем плановых платежей МВФ в 2007 - 2008 гг. составляет 0,9 млрд. долл. США, что не превышает 2,5 % от расходов на погашение и обслуживание долга в этот период. Расчетный объем экономии по расходам бюджета в 2007 - 2008 гг. составит около 100 млн. долл. США.

   При этом акцент в отношениях с Международным  валютным фондом будет смещаться  на расширение сотрудничества в области  осуществления надзора и стандартов, а также взаимодействия, связанного с участием России в деятельности “Большой восьмерки”.

   В настоящее время долг Российской Федерации в рыночной форме представлен облигациями государственных внешних заимствований (еврооблигациями) со сроками погашения с 2003 по 2030 год, а также облигациями внутреннего валютного займа со сроком погашения 2003- 2011 года.

   При этом выпуск еврооблигаций со сроками  погашения 2010 и 2030 г. г. был связан с  урегулированием задолженности  бывшего СССР Лондонскому клубу  кредиторов и коммерческой задолженности  бывшего СССР, а ОВГВЗ 3, 4, 5 и 8 серии - урегулированием внутреннего валютного долга бывшего СССР.

   Текущее состояние внешнего долга Российской Федерации в ценных бумагах характеризуется резким ростом котировок российских обязательств в период 2000-2002 г.г., и соответственно сокращением доходности облигаций к погашению, а также резким сужение “спрэдов” (превышения доходности к погашению российских еврооблигаций к доходности к погашению казначейских векселей США со сравнимыми сроками погашения), которые сократились с 1000-2000 процентных пунктов в начале 2000 года до 250-500 пунктов на начало 2003 года.

   Уровень “спрэдов” Российской Федерации  в настоящее время ниже уровня таких стран, как Бразилия и Турция, и вплотную приближается к уровню “спрэдов” стран с инвестиционным рейтингом.

   При этом большинство еврооблигаций и  часть ОВВЗ котируются значительно выше номинала, в связи с высоким купонным доходом, установленным по обязательствам Российской Федерации при их выпуске.

   Модификация заемной политики предполагает перенос  акцента в привлечении внешних финансовых ресурсов на заимствования в форме облигационных займов. Начиная с 2004 года, целесообразно планомерно увеличивать объемы рефинансирования долга за счет размещения новых еврооблигационных займов с одновременной диверсификацией предлагаемых инвесторам финансовых инструментов по срокам погашения, валютам, номинированным формам расчета купонного дохода. Параллельно должна решаться задача выстраивания репрезентативной кривой доходности ценных бумаг Российской Федерации, номинированных в иностранной валюте. При этом имеется ввиду, в зависимости от состояния рынка внешних заимствований осуществить в 2004-2005 годах выпуски еврооблигаций со сроками погашения не ранее 2011-2020 г.г.