Формирование государственного бюджета

   Начиная с 2006 года, внешние заимствования  посредством выпуска еврооблигаций будут также использоваться для управления этой категорией долга с целью сокращения стоимости его обслуживания и улучшения его структуры по срокам, в том числе, для замещения наиболее дорогих заимствований в форме еврооблигаций на более дешевые с одновременным увеличением сроков погашения и общей дюрации задолженности в рыночных инструментах.

   С целью  улучшения условий осуществления  внешних заимствований и поддержания доступа Российской Федерации на международные рынки капитала, а также с учетом ориентации в среднесрочной перспективе на рыночные заимствования, требует совершенствования и институциональная структура взаимоотношений с иностранными инвесторами. К числу основных направлений этой работы относятся:

• создание унифицированного механизма своевременного предоставления информации иностранным инвесторам и рейтинговым агентствам в отношении финансовой и экономической ситуации в Российской Федерации;
• сосредоточение функций координации в области взаимоотношений с иностранными инвесторами в едином ведомстве, а также упорядочение указанных взаимоотношений, в том числе путем, создания механизма координации этой работы между государственными министерствами и ведомствами.

Активизация проведения структурных реформ в стране, диверсификация экономики, бюджетная реформа, формирование стабилизационного фонда вызывают необходимость существенной корректировки стратегии в области государственного долга на период до 2008 года.

Наибольшее значение для долговой политики будут играть следующие обстоятельства:

1. продолжение налоговой реформы, предполагающей дальнейшее сокращение налогового бремени и выпадающие доходы бюджетной системы;
2. реформирование межбюджетных отношений, предполагающее передачу на субфедеральный уровень части полномочий и бюджетных доходов;
3. создание стабилизационного фонда, формирующегося за счет части доходов федерального бюджета;
4. проведение широкого спектра структурных реформ, вызывающих дополнительную нагрузку на бюджетные расходы.

В этой связи  основными факторами, влияющими  на реализацию политики в области государственного долга, будут являться:

1. снижение в ближайшие годы значения профицита бюджета в качестве основного источника погашения государственного долга;
2. выполнение обязательств по погашению и обслуживанию долга в соответствии с оригинальными графиками в пределах “регулярного” бюджета, рассчитанного на основе базовой цены на нефть;
3. неопределенность внешнеэкономической конъюнктуры, в том числе динамики цен на энергоносители;
4. возможность возникновения внешних факторов, ограничивающих способность Российской Федерации осуществлять внешние заимствования в объемах, необходимых для рефинансирования долга.

В связи с  тем, что экономическая и финансовая политика государства будут ориентированы  на ускорение темпов экономического роста, основной целью долговой стратегии  должно являться обеспечение благоприятных условий для проведения гибкой политики в финансовой, налоговой, бюджетной сфере, предполагающих увеличение значения государственных заимствований в качестве основного источника рефинансирования государственного долга.

Реализация этой цели предполагает увеличение внешних и внутренних заимствований в ближайшие годы и, соответственно, проведение активной государственной заемной политики.

Вместе с тем, при увеличении государственных  заимствований следует учитывать риски, связанные с возможностью обеспечения устойчивого рефинансирования государственного долга.

В период 2004-2005 годов  объем погашения государственной  задолженности составит более 29,3 млрд. долларов США, в том числе внешнего долга - 18,9 млрд. долларов США (по урегулированной части долга), внутреннего долга - около 10,4 млрд. долларов США. Вместе с тем, до достижения Российской Федерацией инвестиционного рейтинга и необходимой емкости рынка внутренних заимствований Российская Федерация будет в состоянии привлечь средства на внутреннем и внешнем рынках в период 2004-2005 г.г. не более 23-24 млрд. долларов США без значительного ухудшения стоимостных условий заимствований и сокращения возможности доступа на рынки в последующие годы.

Емкость и ликвидность  рынка государственного внутреннего долга в настоящее время еще достаточно ограничена. Кроме того, выплаты в пределах государственного внутреннего долга компенсационных сумм вкладчикам бывшего СССР и по товарным займам уменьшают чистое сальдо операций по внутреннему долгу на 30-35 млрд. рублей в год, что затрудняет существенное рефинансирование внешнего долга за счет внутреннего.

Вместе с тем, объем внутреннего долга в 2004-2005 гг., рассчитанный исходя из потенциального спроса и предложения на государственные  ценные бумаги будет возрастать до 1000 млрд. рублей (6,7 % к ВВП) на начало 2005 года и до 1200 млрд. рублей (7,3 % к ВВП) на начало 2006 года.

Объем привлечения  средств с этого рынка в 2004 году предполагается в размере 260 млрд. рублей, что обеспечит чистое сальдо в сумме 87 млрд. рублей, в 2005 году - 290 млрд. рублей и 110 млрд. рублей соответственно. Расчет возможностей внутреннего рынка сделан из предположений, что средства накопительной пенсионной системы через управляющие компании будут инвестированы в государственные ценные бумаги в сумме, не превышающей 50% их величины, не будет либерализации доступа на рынок нерезидентов, а средства банковской системы будут инвестироваться в рынок госдолга в параметрах, сложившихся в 2003 году.

Исходя их общего объема погашения внутреннего и внешнего долга в 2004-2005 гг. в суммах 450 и 550 млрд. рублей при сбалансированности бюджета в 2004-2005 гг. без профицита и дефицита при прогнозе поступлений от приватизации имущества и реализации госрезервов в размере до 50 млрд. рублей в год с внешнего рынка необходимо получить рефинансирование в сумме в 2004 году - 136 млрд. рублей (около 4 млрд. долларов США), в 2005 году - 212 млрд. рублей (около 6 млрд. долларов США).

В связи с  тем, что погашение долга в  этом варианте предполагает наличие  значительных рисков заимствований на невыгодных условиях, наиболее приемлемым сценарием долговой политики является составление бюджета на рассматриваемый период с незначительным профицитом, что позволит сохранить устойчивое равновесие бюджетной и долговой ситуации и привлекать средства с внутреннего и внешнего рынка в объемах, соответствующих реальному инвестиционному спросу.

При таком подходе  на первоначальном этапе (2004-2005 г.г.) государственный  долг Российской Федерации будет  сокращаться, хотя и более медленными по сравнению с 2000-2003 г.г. темпами. По предварительным оценкам, к концу 2005 года государственный долг Российской Федерации сократится в этом случае до 29- 30 % ВВП.

В среднесрочной  перспективе (2006-2008 г.г.) в условиях формирования достаточного для покрытия внешних неблагоприятных условий стабилизационного фонда и получения инвестиционного суверенного рейтинга Российской Федерации, возможно дальнейшее увеличение государственных заимствований (в том числе, и внешних) для целей полного рефинансирования долга.

Многократное  преобладание долга, номинированного  в иностранной валюте, является серьезным  фактором риска, ставящего управление долгом в жесткую зависимость от валютной политики и состояния платежного баланса, что предполагает необходимость постепенного замещения внешнего долга внутренним. При этом следует учитывать сохраняющиеся риски ограничения доступа на внешние рынки заимствований по независящим от Российской Федерации причинам.

В этой связи  приоритет при осуществлении  государственных заимствований  должен быть отдан в долгосрочном плане внутренним заимствованиям.

Возможность этого  создает постепенное выравнивание условий привлечения внутренних и внешних заимствований.

При этом сравнительная  эффективность привлечения внешних  заимствований в значительной степени  зависит от денежно-кредитной и  курсовой политики Банка России, а  их стоимость зависит от оценки инвесторами риска на Российскую Федерацию, которая может сильно колебаться в условиях неустойчивой внешнеэкономической конъюнктуры.

В целях обеспечения  подконтрольности динамики государственного долга и повышения эффективности  заимствований, политика Правительства Российской Федерации в области государственного долга будет базироваться на следующих принципах:

1. объем государственных заимствований не должен превышать объем погашения государственного долга;
2. размер государственного долга и его структура должны обеспечивать возможность гарантированного выполнения Российской Федерацией обязательств по его погашению и обслуживанию, а также гарантированную возможность рефинансирования долга, независимо от состояния бюджета и прогнозируемого изменения внешнеэкономической конъюнктуры в конкретный период времени;
3. долговая политика должна обеспечивать возможность гибкого реагирования на изменяющиеся условия привлечения займов на различных сегментах внутреннего и внешнего рынков и обеспечивать возможность использования наиболее благоприятных на соответствующий период источников, форм и инструментов заимствований;
4. долговая политика должна быть нацелена на постоянное активное управление государственным долгом с целью снижения рисков, связанных со его структурой, и снижения стоимости его обслуживания;
5. существенное увеличение удельного веса внутреннего долга в структуре государственного долга.

2.3 Государственный  долг Российской  Федерации

     Мировой кризис конца 1997 г. заставил крупных  инвесторов пересмотреть свое отношение к кредитным рискам. Россия в данном контексте рассматривалась как страна с повышенными инвестиционными рисками, что не замедлили подтвердить основные рейтинговые агентства. Средства, инвестированные ранее в Россию, стали рассматриваться как высокорискованные, а новые вложения прекратились.

     Таким образом, в первой половине 1998 г. в  России сложилась кризисная ситуация, связанная с обслуживание как  внутреннего, так и внешнего долга. Высокий спрос на иностранную  валюту, определяемый значительной долей  импорта, инфляционными ожиданиями и склонностью к сбережениям в долларах США, предопределил давление на обменный курс рубля. Бюджетный кризис, обусловленный низким сбором налогов и бюджетным дефицитом, а также возросшая политическая нестабильность послужили причинами нежелания инвесторов покупать государственные бумаги РФ. В середине 1998 г. создалась обстановка, в которой доходность по государственным краткосрочным облигациям возросла до 100-150% годовых, а валютные резервы РФ стремительно сокращались. За первую половину 1998 г. общий долг правительства РФ увеличился на 5,4% и составил $230 млрд., при этом внутренний долг - на 11,0% (628 млрд. руб.), а внешний - на 4,5% ($129 млрд.). Единственным выходом из сложившегося положения для правительства РФ было получение дополнительного стабилизационного кредита.

     Успешное  завершение переговоров российского  правительства с МВФ и Всемирным  банком в середине июля 1998 г. о предоставлении стабилизационного кредита на сумму $22,6 млрд. в 1998-1999 гг. дало правительству время и средства для реструктуризации государственного долга. Наиболее рациональной стратегией в сложившейся ситуации представлялось сокращение "короткого" и дорогого внутреннего долга за счет увеличения внешнего - значительно менее дорогого и "длинного".

     Необходимо отметить, что в результате мер, направленных на стабилизацию ситуации на финансовом рынке, во 2-м квартале 1998 г. правительство значительно увеличило долю внешнего финансирования: если на конец марта она составляла около 22%, то на конец июня - уже 52,4%. В результате сокращения выпуска "коротких" гособлигаций объем долга по ГКО сократился в апреле-июне 1998 г. на 2,3%. Кроме того, для "удлинения" и сокращения внутреннего долга, а, следовательно, и для уменьшения нагрузки на бюджет в июле 1998 г. правительство предложило добровольный обмен ГКО на 7- и 20-летнии еврооблигации. Акция была рассчитана в основном на иностранных инвесторов, предоставив им возможность перейти в долларовые бумаги и избежать риска девальвации. В результате обмена ГКО на еврооблигации правительство конвертировало ГКО на сумму 27,5 млрд. руб. в еврооблигации на сумму $4,4 млрд. Дополнительно были размещены еврооблигации в объеме $500 млн.

     Несмотря  на все усилия правительства РФ, ни преобразование задолженности, ни предоставление кредита МВФ не привели к стабилизации финансового состояния России. 17 августа правительство объявило о замораживании внутреннего долга по ГКО/ОФЗ со сроком погашения до 31 декабря 1999 г. (в объеме $37 млрд.) и его переоформлении в новые бумаги, а также о расширении границ валютного "коридора"¹¹.

     В последние годы благодаря благоприятной  конъюнктуре мировых сырьевых рынков в 2000-2001 г., а также грамотной политике правительства В. Путина в монетарной и фискальной сферах, добившегося также существенного улучшения отношений с Западом, долговое бремя России значительно сократилось. Долговое бремя России снижается, как в абсолютном выражении, так и относительно ВВП, в то время как обслуживание внешнего долга осуществляется исключительно за счет внутренних ресурсов. При этом если раньше долговые выплаты связывали всю экономику страны и являлись для нее непосильным грузом, то теперь, благодаря гибкой фискальной политике, они не являются столь обременительными, федеральный бюджет сводится с профицитом, а правительство может себе позволить производить досрочные выплаты по долгам и расходы на другие сектора экономики. В прошлом году правительство досрочно произвело выплаты в счет погашения внешней задолженности, в результате чего расходы по обслуживанию и погашению долга в 2003 г. сократились до $17 млрд.