Городская агломерация

Но уже в начале 70-х миграционная политика становится избирательно-ограничительной, что связано как с проблемами, индуцированными мигрантами, так и с ростом уровня безработицы. Страны, страдавшие от “утечки мозгов” в США, старались компенсировать свои  потери за счет развивающихся государств.

Основная ошибка, совершенная властями западноевропейских стран, в том, что они допустили территориальную концентрацию небелых мигрантов. И ныне это создает для них множество проблем. Создаются обширные ареалы, живущие по своим неписанным законам, не всегда совпадающим с официальными положениями права. Так, значительная часть правонарушений полицией не фиксируется, ибо они происходят в рамках этнических сообществ.

Таким образом, государство своей политикой способствовало территориальной концентрации в агломерациях иноязычных и инокультурных мигрантов, что вело  к ухудшению качество жизни населения. И одним из явных отклонений оказалось то , что добиться развития территории агломерации и относительно благополучных слоев населения легче, чем маргинальных групп, особенно если последние территориально сконцентрированы.

1.2 Принципы делимитации

Термин делимитация означает – виртуальное проведение границ на карте. Значит  делимитация городской агломерации – это определение положения и направления городской  агломерации по соглашению между сопредельными городами.

Открытость и широта функций крупнейших городов и их агломераций создают постоянную проблему делимитации и определения их границ как объектов управления.

Количество способов делимитации городской агломерации –определения их границ – очень много, так как пользуясь одним только определением городской агломерации, можно предложить для различных целей и с использованием различных критериев множество различных способов делимитации. В общем виде процесс делимитации городской агломерации складывается из пяти основных этапов:[4]

       Определение цели и принципов делимитации;

       Выбор территориальных ячеек;

       Определение критериев делимитации;

       Установление количественных значений для выбранных критериев;

       Выявление контура городской агломерации;

За основу при определении границ агломераций можно взять положение о замыкании в пространстве городской агломерации недельного цикла жизнедеятельности населения, сформулированное впервые в советской литературе И.М. Маергойзом и Г.М. Лаппо.[5]

Делимитация городской агломерации несколько усложняется в том случае, когда на изучаемой территории находится не один, а несколько центров. Такие случаи не доминируют, но нередко встречаются. Выбор методики во многом предопределяет результативность исследования. Все критерии делимитации, которые сравнительно просты и универсальны (именно эти качества являются наиболее важными при крупномасштабных исследованиях), можно разбить на следующие группы:

       Критерии величины города-ядра (прежде всего численность населения);

       Критерии развитости внешней зоны (число и людность в ней городских поселений , их соотношение с ядром, численность сельского населения);

       Интегральные критерии, т. е. характеризующие агломерацию в целом (плотность населения, сложность (развитость) городской агломерации др.).

       Критерии выделения  границ на основе определения ее пространственного или временного радиуса, фиксирующего размеры рассматриваемой территории, в пределах которой сложилась или складывается агломерация;

Объективная основа различия в подходах к делимитации агломераций – многоаспектность их развития. Основой существования и развития городской агломерации  являются межселенные связи в различных сферах: производственной, социальной, экологической и др., фокус которых – центральный город и основные подцентры.

Большинство исследований отмечают взаимосвязанное развитие этих сторон, аспектов городских агломераций, так же как и их закоррелированность с численностью населения и его распределением между ядром и внешней зоной агломерации. Именно из этого исходят большинство методик делимитации. Нередки ситуации, когда, например, при высокой численности населения центра его социально-культурный потенциал низок, что в итоге в значительной степени сказывается на интенсивности межселенных связей в этой сфере. В то же время есть примеры формирования развитых агломерационных форм расселения вокруг городов с численностью населения до 250 тыс.человек.

Среди принципиальных разграничительных черт – цель исследования. Одно дело –уникальная операция по определению границ для монографического исследования одной-

единственной городской агломерации и совсем другое – универсальное по исполнению

выявление региональной совокупности агломераций или их общегосударственной сети.

Методики первого типа малопригодны для задач второго типа, и наоборот.

Одна из самых распространенных методик по делимитации городских агломераций разработана в Институте географии АН СССР. Она предусматривает выделение уже сложившихся агломераций путем реализации ряда последовательных и взаимосвязанных этапов:

       Выявление потенциальных ядер – городов с населением не менее 250 тыс. человек;

       Определение границ потенциальных агломераций;

       Проверка последних на развитость на основе расчета значений специального коэффициента развитости.[6]

1.3 Модели управления развитием городских агломераций

Модели управления агломерациями (ГА) сводятся к одноуровневой модели, двухуровневой модели и различным формам взаимодействия многочисленных самостоятельных муниципалитетов в условиях фрагментированной структуры управления. Однако основные проблемы, которые приходится решать при управлении мегаполисами, существенно отличны и связаны в первую очередь с контролем за разрастанием урбанизированных территорий, предотвращением негативных последствий подобного разрастания и координацией деятельности в пределах подобного динамично развивающегося объекта. Поэтому и соотношение данных моделей, и организация взаимодействия различных структур в рамках каждой из них имеют определенную специфику.

Модели управления ГА:

а) Одноуровневые модели:

1)      ГА как единое муниципальное образование – унитарная модель

2)      ГА как совокупность муниципальных образований – договорная модель

б) Двухуровневые модели:

3)      муниципальная

4)      государственно-муниципальная

Что касается одноуровневой модели, то на уровне мегаполиса она может сформироваться двумя путями: либо в результате слияния самостоятельных муниципальных образований и образования на их территории нового муниципалитета, либо в результате поглощения – включения в состав городского муниципалитета близлежащих земель, входящих либо не входящих в состав других муниципалитетов. Ни тот, ни другой путь не получил в современных условиях широкого распространения. Тем не менее отдельные примеры и того, и другого подхода могут быть рассмотрены. Классическим примером формирования одноуровнего муниципалитета для управления мегаполисом путем слияния входящих в него самостоятельных муниципальных структур является создание г. Виннипег (Канада, Манитоба) в 1972 г. Как и в случае Торонто,

данная структура сменила двухуровневую модель, которая, как уже отмечалось выше, характеризовалась высокой степенью конфликтности. Однако в отличие от Торонто[7] здесь была предпринята попытка охватить всю территорию мегаполиса, а основной целью объединения объявлялось не достижение финансовой экономии, а рост способности власти влиять на городское развитие и способствовать достижению большего экономического и социального равенства. За время своего существования механизмы управления единым муниципальным образованием на территории городской агломерации Виннипег неоднократно менялись. Так, количество членов Совета было снижено с 50 до 15 человек, вносились изменения в функции мэра, в полномочия муниципального образования (в 1999 г. были централизованы на уровень провинции часть функций по социальной помощи и здравоохранению). Это отражало серьезные проблемы в деятельности единого муниципального образования.

Примеры реализации унитарной модели управления ГА:

       В основном – развивающиеся страны (Шанхайская ГА – 13 млн. чел, один уровень управления)

       На Западе – чаще всего результат слияния (Луисвилл (Кентукки, США), Торонто, Виннипег (Канада))

       Торонто: преимущества объединения не очевидны

       Виннипег: объединение “не успевает” за агломерационными процессами

С точки зрения рассматриваемой нами проблемы особенно важно, что данная структура управления не смогла выполнить одну из основных функций, ради которых она и была создана, а именно контролировать городское развитие. С 1971 по 1991 г. население

города выросло лишь на 15,2%, в то время как население окружающих город муниципалитетов увеличилось на 69,4%. В 1991–1996 гг. городское население фактически не росло (темп роста 0,3%), в то время как население окрестных территорий увеличивалось темпом от 10 до 20%. Тем самым перед правительством провинции Манитоба вновь встала задача обеспечения управления городской агломерацией, переросшей рамки города. Рекомендации, разработанные по данному вопросу в 1998 г., не поддержали идею дальнейших слияний на территории городской агломерации Виннипега, предложив вместо этого формирование ассоциации муниципалитетов для решения вопросов городского роста и развития.

Что касается поглощений, то в настоящее время они, как и слияния, не получили широкого распространения. Одно из последних крупномасштабных поглощений в США осуществил Лос-Анджелес, присоединив к себе окрестные территории в период с 1909 по 1914 г. В последние десятилетия в большинстве штатов этой страны процесс присоединения к городским муниципалитетам дополнительных площадей был затруднен в связи с уменьшением количества демуниципализированных земель и изменениями

в законодательстве, направленными на больший учет мнения населения при поглощениях. В Голландии крупная волна поглощений прошла в 1918–1923 гг., затем политическая поддержка этого способа расширения городских агломерации ослабла. В Канаде, где до последнего времени провинции могли осуществлять преобразования муниципальной структуры без учета мнения населения, в отдельных случаях поглощения сохраняют свою актуальность. Так, территория столицы провинции Альберта г. Эдмонтона увеличивалась в период между 1947 и 1980 гг. 19 раз. Однако провинция отвергла предложения по включению в черту города всей территории городской агломерации, в результате в настоящее время Эдмонтон окружен четырьмя самостоятельными городами и 4 сельскими территориями, на которых активно идет процесс урбанизации. Более успешной была агрессивная политика поглощений, проводимая г. Калгари, – в этом случае более 90% городской агломерации включено в городскую черту.

Таким образом можно выделить формы взаимодействия и суть ГА, как совокупность муниципальных образований (Договорная модель управления).

Договорная модель управления ГА:

а) На территории ГА несколько муниципальных образований одного уровня

            («фрагментированная» структура)

б)  Взаимодействие между муниципалитетами в той или иной форме неизбежно

в)  Взаимодействие не обязательно охватывает всю территорию ГА: разные  

            муниципалитеты могут кооперироваться по различным вопросам

г)  Формы взаимодействия:

1)      заключение договоров, соглашений (краткосрочных или долгосрочных)

2)      формирование ассоциаций, хозяйственных обществ

д) Цели кооперации:

1)      решение конкретных проблем

2)      реализация конкретных проектов

3)      решение комплекса задач

4)      координация планирования 

Двухуровневая модель управления мегаполисами, поддерживаемая, как указывалось выше, широким кругом специалистов, используется на практике, хотя и не стала безусловно преобладающей. Так, из 22 зарегистрированных городских агломераций в Канаде только 5 управляются в рамках двухуровневой системы, причем лишь в двух случаях – Монреаль и Ванкувер – центрами их являются достаточно крупные города.

Причем формы организации управления в рамках двухуровневой модели могут существенно различаться. Можно выделить по меньшей мере три возможные разновидности, используемые в международной практике.

В рамках первой из них оба уровня муниципальной власти выбираются населением, проживающим на соответствующих территориях, и функции между двумя уровнями жестко разделены. В качестве примера подобного варианта двухуровневой модели можно

рассмотреть организацию управления Большим Стокгольмом (Швеция). Большой Стокгольм покрывает территорию 20 муниципалитетов и представляет собой особую форму графства..Отличием Большого Стокгольма от остальных графств является необходимость решения вопросов, характерных для городских агломераций. К таким вопросам относится, в частности, планирование землепользования, стратегическое планирование развития региона. В других графствах это прежде всего сфера

деятельности муниципалитетов нижнего уровня. Совет Большого Стокгольма состоит из 149 человек, в его компетенцию входят вопросы регионального планирования, здравоохранения, транспорта, социальной политики. Все остальные функции закреплены за муниципалитетами. На территории Большого Стокгольма также действуют иные формы региональных организаций, в частности, добровольный региональный комитет.

Другой вариант двухуровневой модели предусматривает формирование верхнего уровня власти в результате не прямых выборов, а делегирования представителей муниципалитетов нижнего уровня. При этом верхний уровень, охватывающий агломерацию в целом, имеет законодательно утвержденный перечень полномочий, но у него нет собственных источников доходов, и финансирование его деятельности осуществляется на основе отчислений из муниципальных бюджетов. Необходимо отметить, что, как правило, объем полномочий у таких муниципалитетов верхнего уровня значительно меньше, чем у создаваемой в рамках первой разновидности двухуровневой модели.