Государственно-частное партнерство как механизм инвестиционной деятельности

      Наконец, наиболее распространенной за рубежом  формой партнерства при осуществлении крупных, капиталоемких проектов являются концессии. Концессия — это система отношений между, с одной стороны, государством (концедентом) и, с другой стороны, частным юридическим или физическим лицом (концессионером), возникающая в результате предоставления концедентом концессионеру прав пользования государственной собственностью по договору, за плату и на возвратной основе, а также прав на осуществление видов деятельности, которые составляют исключительную монополию государства.

      Термин  “концессия” (с лат. “уступка”) –  это смешанный тип контракта, в котором сосуществуют разного вида договоры и элементы гражданского и административного права. В частности, в статье 3 пункте 2 российского закона “О концессионных соглашениях” прямо указывается на эту особенность концессионного законодательства: “Концессионное соглашение является договором, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных федеральными законами”, т.е. оно покрывает все возможные виды договоров, которые заключаются государством или муниципальным образованием с частным инвестором.

      В российской практике используются все  формы государственно-частных партнерств, кроме концессий. В то же время концессии — это наиболее развитая, перспективная и комплексная форма партнерства. Во-первых, они, в отличие от контрактных, арендных и иных отношений, носят долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое планирование своей деятельности. Во-вторых, в концессиях частный сектор обладает наиболее полной свободой в принятии административно-хозяйственных и управленческих решений, что отличает их от совместных предприятий. В-третьих, у государства в рамках как концессионного договора, так и законодательных норм остается достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им условий концессии, а также при возникновении необходимости защиты общественных интересов. Государство может расторгнуть договор при сохранении всех вложенных на тот момент инвестиций, т.е. своими деньгами рискует концессионер. В-четвертых, государство передает концессионеру только права владения и пользования объектом своей собственности, оставляя за собой право распоряжения ею.

      Концессионный механизм позволяет подробно прописать  взаимные обязательства частного инвестора  и государства, и с одной стороны, снизить нагрузку на бюджет за счет привлечения частных средств в соответствующие проекты, а с другой – обеспечить полноценную защиту частных инвестиций. Концессионное соглашение – это не просто контракт госпредприятия и частника типа договора аренды. Особенность концессионного соглашения состоит в том, что государство выступает сразу в двух ипостасях – как договаривающаяся сторона и как гарант соблюдения всех пунктов соглашения, включая предоставление гарантий неухудшения правовой среды при реализации соглашений. Поэтому концессионные соглашения – это совсем не аренда, хотя в некоторых случаях имеются общие черты.

      Различные типы концессий в системе договоров  занимают промежуточное положение  между приватизацией и функционированием  государственного предприятия. 

                                                                 Схема 1.

          Государственно-частное партнерство

Контракты        Контракты  на       Концессии на    Концессии на стро-         Полная

на работы и           управление и        производство и   ительство, эксплуа-   приватизация

услуги                эксплуатацию      эксплуатацию    тацию и передачу 

Низкая         Степень участия частного сектора Высокая 

      Из  приведенной схемы видно, как  повышается (или, напротив, понижается) степень фактического участия частного предпринимательства в совместных государственно-частных проектах в зависимости от избранной формы партнерства и масштабов передачи правомочий собственника частному предприятию. Крайние варианты представляют собой простые контрактные отношения (контракты на работы и услуги) с полным сохранением каждым партнером всех правомочий собственности, с одной стороны, и полную приватизацию, т.е. передачу навсегда прав собственности от государства частному предпринимателю, с другой. А между этими полюсами расположено множество возможных вариантов и форм государственно-частных партнерских отношений, базирующихся на различной степени переуступки тех или иных правомочий собственника от государства частному предпринимателю на срок и на условиях, предусмотренных соответствующим партнерским соглашением.

      Главная отличительная черта концессионного соглашения состоит в том, что концедент выступает в нем одновременно в роли субъекта гражданского права и органа публичной власти ( в отличие от договоров аренды и подряда, в которых государство или муниципальное образование – это только арендодатель или заказчик). Орган публичной власти предоставляет не просто право пользования своим имуществом, а право на осуществление одной из своих властных функций (исключительных прав). Концессионер взамен получает гарантированный рынок сбыта своих товаров и услуг, освобождается от конкурентов, получает право на публичные сервитуты и некоторые другие привилегии. Таких прав нет ни у арендатора, ни у подрядчика.  

      1.3 Механизмы государственно-частного партнерства

     Механизмы сотрудничества государственных структур и предприятий частного бизнеса дифференцируются в зависимости от объема передаваемых частному партнеру правомочий собственности, инвестиционных обязательств сторон, принципов разделения рисков между партнерами, ответственности за проведение различных видов работ, в т.ч. строительство, эксплуатация, управление и пр. Наиболее распространенными являются следующие механизмы партнерств.

      Механизм  BOT (Build, Operate, Transfer - строительство – эксплуатация/управление – передача) предполагает, что инфраструктурный объект создается за счет концессионера, после чего последний получает право эксплуатации данного объекта в течение срока, достаточного для того, чтобы окупить произведенные инвестиции. По истечении данного срока концессионер безвозмездно передает объект в собственность концедента. BOT используется при строительстве автострад, мостов, тоннелей, трубопроводов, аэропортов, электростанций, портов, стадионов, гидротехнических сооружений и других значимых объектов инфраструктуры, создание которых требует значительных средств. С использованием механизмов ВОТ были построены несколько электростанций в Турции, Индии, Таиланде и Вьетнаме, системы водоснабжения в Аргентине и Чили, автострады в Южной Корее и Малайзии, аэропорты в Египте, Греции, Канаде и США и это далеко не полный список стран, широко использовавших данный инструмент для создания систем инфраструктуры.

      Существует  несколько разновидностей ВОТ. Так, чтобы подчеркнуть, что концессионер обладает правами собственности  на построенный объект до истечения  срока концессионного соглашения, используется аббревиатура ВООТ (Build, Own, Operate, Transfer – строительство – владение – эксплуатация/управление – передача). Такое уточнение необходимо, для того чтобы отличить ВООТ от ситуации ВТО (Build, Transfer, Operate - строительство – передача – эксплуатация/управление), когда собственность передается публичной власти в момент завершения строительства, но обременяется при этом правом концессионера использовать ее для предоставления инфраструктурных услуг.

      В отличие от ВООТ при ВОО (Build, Own, Operate - строительство – владение – эксплуатация/управление) созданные активы по истечении срока соглашения не передаются концеденту, а остаются в распоряжении инвестора. Кроме того, выделяют еще и так называемый обратный ВООТ, когда власти финансируют и возводят объект инфраструктуры, а затем доверяют управление им частному предприятию, которое постепенно его выкупает (приобретает в собственность).

      Еще один вариант ВОТ – ВОМТ (Build, Operate, Maintain, Transfer - строительство – эксплуатация/управление – обслуживание – передача): особо подчеркивается ответственность частной компании за содержание и текущий ремонт построенных ею инфраструктурных объектов. Наконец, выделяют еще DBOOT (Design, Build, Own, Operate, Transfer - проектирование – строительство – владение – эксплуатация/управление – передача): концессионер несет ответственность не только за строительство, но и за проектирование инфраструктурных объектов. Особенность соглашений типа DBFO (Design, Build, Finance, Operate - проектирование – строительство – финансирование – эксплуатация/управление) состоит в том, что помимо ответственности концессионера за проектирование особо оговаривается его ответственность за финансирование строительства инфраструктурных объектов.

      В случае BTL (Build, Transfer, Lease – строительство – передача – аренда) права пользования построенными инфраструктурными объектами передаются концессионеру в соответствии с договором аренды, а не путем, например, установления законодательных обременений имущества, находящегося в публичной собственности, правом концессионера на его эксплуатацию. В отличие от BTL, при RTL (Rehabilitate, Transfer, Lease – восстановление/реконструкция – передача – аренда) речь идет не о вновь построенных, а об уже существовавших, но модернизированных инвестором инфраструктурных объектах.

      Механизм  ROT (Rehabilitate, Operate, Transfer – восстановление/ реконструкция – эксплуатация/управление – передача) предполагает передачу существующего объекта инфраструктуры, находящегося в государственной собственности, в частные руки на условиях осуществления модернизации данного объекта с последующей его эксплуатацией при принятии концессионером определенных обязанностей и ограничений его некоторых прав по отношению к объекту с последующей передачей объекта государству и без таковой.

      Классическая  концессия (Build/Rehabilitate and Lease, Operate, Transfer – строительство/реконструкция и аренда – эксплуатация/управление – передача) предполагает, что частная компания строит и/или модернизирует инфраструктурные объекты, а также арендует уже имеющиеся инфраструктурные объекты на несколько лет и затем возвращает все инфраструктурные объекты правительству. Внедрение инфраструктурных и транспортных концессионных соглашений позволило бы снять значительную часть проблем с плеч нефтяных и газовых компаний при реализации ими многих крупных проектов в новых, неосвоенных регионах путем выделения таких объектов, как строительство дорог, терминалов и портов, в самостоятельные концессионные проекты. Кроме того, такие концессионные и транспортные проекты могут быть рентабельны, когда есть что перевозить или обслуживать, т.е. если активно ведется разработка новых месторождений.

      Также выделяют следующие виды концессионных соглашений, каждый из которых имеет свои особенности: BBO (Buy, Build, Operate), BT (Build, Transfer), BOOST (Build, Own, Operate, Subsidize, Transfer), DBO (Design, Build, Own), DBM (Design, Build, Maintain), BOO (Build, Own, Operate), BLT (Build, Lease, Transfer), BLOT (Build, Lease, Operate, Transfer), BRT (Build, Rent, Transfer), BROT (Build, Rent, Operate, Transfer), LDO (Lease, Develop, Transfer), MOO (Modernize. Own, Operate).

      Механизмы государственно-частного партнерства довольно многочисленны и предполагают широкое и разнообразное использование частного капитала в интересах государства для создания или модернизации, управления, финансирования и т.д. его имущества. 
 

      Глава 2. Практика использования государственно-частных парнерств

      2.1 Зарубежный опыт

      Государственно-частное  партнерство получило широкое распространение за рубежом и прежде всего в Западной Европе. В марте 2005 г. Совет Европы официально рекомендовал европейским странам активнее использовать его механизмы для инфраструктурных преобразований.

      В зарубежных странах часто термин “public - private partnership” (PPP) употребляется практически для любых форм сотрудничества государственной власти и частного бизнеса. Интерес к инвестиционной составляющей такого рода сотрудничества возник достаточно давно: первая постройка канала по концессионному принципу во Франции датируется 1552 годом. Активно государственно-частное партнерство в концессионной форме использовалось многими странами, в том числе и Россией, на рубеже XIX - XX веков, особенно для строительства железных дорог.

      Последний виток интереса к партнерствам государства и бизнеса возник в 90-е годы XX века в Великобритании. Именно в это время начала развиваться британская форма ГЧП – «частная финансовая инициатива» (“ private financing initiative , PFI ”), суть которой состояла в привлечении частных инвестиций для строительства крупных государственных объектов, то есть когда фактически частный бизнес сам осуществлял строительство государственного объекта за счет собственных средств. Компенсация расходов частного инвестора осуществляется впоследствии либо за счет доходов от эксплуатации, либо за счет платежей из бюджета. Во многих случаях частной финансовой инициативы инвестор привлекается к дальнейшей эксплуатации объекта и организации его деятельности, вплоть до найма персонала. Объектами частной финансовой инициативы могут выступать объекты инфраструктуры (включая автомобильные и железные дороги), школы, больницы и даже тюрьмы.