Государственно-частное партнерство как механизм инвестиционной деятельности

      В Великобритании стоимость объектов частной финансовой инициативы, которая  является там основной формой партнерства, в течение последних 10 лет составляет 24 млрд.J, а в течение следующих 3-х лет планируется реализовать проекты на общую сумму 12 млрд. J. Ежегодно заключается до 80 новых соглашений. По данным британского правительства, такие проекты обеспечивают 17% экономии для бюджета страны.

      Приведем  конкретные примеры стран, использующих концессионные механизмы.

      США. В США отсутствует специальное законодательство об инфраструктурных концессиях на федеральном уровне. Некоторые конкретные требования к концессионерам устанавливаются нормативными актами штатов и местных органов власти, однако нельзя говорить об “особом” статусе концессионных соглашений в американском праве. Фактически, такие соглашения регулируются общими гражданско-правовыми нормами, содержащимися в Единообразном Торговом Кодексе и соответствующих законодательных актах штатов. Традиционно в США концессионные механизмы активнее всего используются местными органами власти. Основной предпосылкой активного расширения сферы использования концессий муниципалитетами в 80-е – 90-е годы стала реформа межбюджетных отношений, проведенная администрацией Р.Рейгана в начале  80-х.

      В результате реализации этой реформы  объем ответственности местных  властей резко расширился, а размеры  помощи, поступавшей из бюджетов других уровней, - сократились. Лишенные средств, достаточных для осуществления капитальных вложений, местные власти были вынуждены широко использовать механизмы ВОТ и ВОО для развития территорий. Частные компании создавали или модернизировали необходимые муниципалитетам объекты инфраструктуры, получая возможность компенсировать свои издержки за счет эксплуатации данных объектов. В 90-х годах концессионные механизмы кроме тех проектов, где были необходимы существенные первоначальные инвестиции, распространились также и на сферу управления существующими муниципальными службами. При этом, характерной особенностью американского опыта являлось то обстоятельство, что привлечение частных компаний в сферу управления коммунальным хозяйством, имело своей целью не столько передачу объектов инфраструктуры в частные руки, сколько повышение эффективности действующих муниципальных служб.

      Важно отметить, что для повышения эффективности  муниципальных служб, местные власти проводили конкурсы, в которых  тот или иной муниципальный департамент участвовал на равных основаниях с частными компаниями, или муниципальный департамент одного города конкурировал с аналогичными службами соседних муниципальных образований. Кроме того, широкое распространение получили такие процедуры, как условный конкурс, когда муниципальный тариф на конкретную услугу сравнивается со среднерыночной ценой за аналогичную услугу, и нестрогий конкурс, когда предложение, поданное муниципальной службой, проходит вне конкурса. Цель проведения процедур – убедиться в конкурентоспособности муниципальных тарифов на конкретные услуги, а также стимулировать муниципальные службы снижать издержки.

      Франция. Первая концессия во Франции была предоставлена Адаму де Крапону в 1554 году для постройки канала. Известно, что Генрих IV передал функции по очистке парижских улиц частному лицу за фиксированную плату. Впоследствии такие контракты продлевались на десятилетние периоды по результатам проводимых торгов. Уже в 17-18 веках во Франции на основе концессионных договоров строились дороги и мосты, каналы и дамбы, функционировали многие коммунальные службы того времени. Еще более широкое распространение концессии получили в 19 веке, когда на их основе строились железные дороги, системы городской канализации и другие объекты инфраструктуры.

      Сегодня концессионное законодательство Франции  является одним из самых разработанных  в мире и состоит из сложной  системы правовых норм, содержащихся в самых разнообразных нормативных  актах от законов о реформе  местного самоуправления до инструкций в области водоочистки. Законодательство Франции не содержит положений о предпочтительности проведения конкурсных процедур при заключении концессионного соглашения. Вопрос о проведении конкурса, либо о заключении соглашения посредством прямых переговоров всецело находится на усмотрении администрации. В отличие от американской системы концессионных отношений в области инфраструктуры, сформировавшейся под влиянием неолиберальных теорий, французская концессионная модель развивалась в течение нескольких столетий, пребывая при этом в русле общего развития системы французского административного права.

      Япония. Полезным для России может оказаться опыт Японии, которая начала активно развивать ГЧП после Второй мировой войны. Японская система предполагала постоянные консультации между правительством, прежде всего министерством внешней торговли и промышленности, с крупнейшими бизнес-компаниями. На таких встречах обсуждались, а затем принимались принципиальные решения по экономической политике страны. Главная тема тех лет – экспансия на мировые рынки: какие ниши и с какими продуктами необходимо осваивать. Успехи японской экономики во многом были связаны именно с этой работой. Япония очень быстро вышла на тот уровень, когда сама смогла предлагать западным странам свой опыт и в повышении производительности труда, и в маркетинге на мировых рынках.

      Чили. В начале 1990-х в Чили наблюдалось ощутимое отставание в развитии инфраструктуры, и понадобились значительные инвестиции для того, чтобы транспортные и другие “узкие места” не стали серьезным препятствием для будущего роста. Пред правительством стояла задача преодолеть этот разрыв, сохранив бюджетную дисциплину, которая позволяла быстро уменьшать государственный долг. Решение заключалось в привлечении частного сектора к обеспечению государственной инфраструктуры через государственно-частное партнерство.

      Таким образом, в Чили в 1994 году приступили к радикальной программе концессий, основанной на ряде проектов по развитию сети шоссейных дорог. Эта программа  охватывала 44 программных проекта общей стоимостью 5,7 млрд. долл. США (около 6,25% ВВП в 2004 году). В их числе: 8 проектов по восстановлению и обновлению трассы “Маршрут 5”, проходящей через всю страну, с финансированием за счет платы за проезд (2 млрд. долл. США); 11 других шоссейных проектов по дорогам, соединенным с “Маршрутом 5” (1,3 млрд. долл.); 10 проектов по аэропортам (240 млн. долл.); 6 проектов по городским дорогам (1,8 млрд. долл.) и 9 других проектов (включая тюрьмы, общественные здания, водохранилища; на общую сумму 360 млн. долл.). Приблизительно 75% финансирования было обеспечено местными рынками капитала в форме инфраструктурных облигаций в местной валюте.

      Правительство предоставляло гарантии операторам концессий. Так, гарантия минимального дохода предоставлялась по концессиям на шоссейные дороги и аэропорты. При этом фирмы получали компенсации, если перевозки или доходы от них падали ниже установленного годового порога. В обмен на гарантию минимального дохода концессионная фирма заключала соглашение о разделе доходов, по которому она делилась с правительством частью доходов в случае превышения их порогового значения.

      Корея. По состоянию на октябрь 2004 года на уровне центральных и местных органов власти было выдано 114 концессий на 149 проектов, из которых по 43 строительство завершено, и в настоящее время они действуют. Для этого потребовались инвестиции общим объемом около 12 триллионов корейских вон, профинансированные, в основном, местными рынками капиталов и коммерческими банками; лишь по нескольким проектам были задействованы международные рынки капитала.

      Многие  страны СНГ и страны из бывшего  социалистического лагеря имеют  свое концессионное законодательство и успешно реализуют на практику проекты, заключив концессионные договоры. Подобные законы приняты в государствах СНГ (Казахстан, Кыргызстан, Молдавия), Балтии (Литва, Эстония), ближнего зарубежья (Венгрия, Болгария) и др.

      Договорные  принципы во взаимоотношениях между  государством и частным бизнесом в последние годы бурно развиваются. Если до недавнего времени концессионные договоры применялись в основном для сооружения автострад, автостоянок, централизованного теплоснабжения, то теперь появились новые сферы применения концессий – национальная оборона, образование, кабельное телевидение. В Лондоне, например, объектом ГЧП стал городской метрополитен. При этом администрация метрополитена несет ответственность за общую стратегию развития, менеджмент и безопасность в целом, за управление движением поездов и использованием подвижного состава. А привлеченные фирмы занимаются техническим обслуживанием инфраструктуры и подвижного состава, электроснабжением и внутренней связью. В Великобритании частный бизнес проектирует и строит больницы, школы, тюрьмы. Он же ими и управляет.

      Концессионные соглашения, которые исторически  были первым видом договоров на разведку и освоение нефтяных месторождений (самой старой нефтяной концессией считается “концессия Д’Арси”), и сейчас широко используются в этой сфере экономики. Уже в 80-е годы более чем в 120 странах законодательство предусматривало предоставление концессий нефтяным компаниям. Концессионная система существует как в развивающихся, так и в развитых странах, хотя нередко под другими названиями (лицензии, аренда, разрешения и т.п.). К числу таких стран относятся, в частности, Великобритания, Норвегия, Таиланд, США, Австралия и др. В ряде стран вместо модернизированной концессии используются соглашения о разделе продукции (СРП): каждая страна выбирает тот или иной подходящий ей механизм раздела добытой инвестором продукции.

      Анализ  нефтяного законодательства 116 государств, проведенный Barrows Company в 1995 году, показал, что в 52 странах применяются СРП, в 62 – концессии/лицензии. По данным Petroconsultants (1996 г.), среди 49 государств с уровнем добычи нефти 2,5 млн. т/год и более, СРП применяется в 22 странах, концессионно-лицензионные контракты – в 24. В 24 основных нефтедобывающих государствах (с уровнем добычи 30 млн. т/год и более) СРП применяются в 13 странах, концессии/лицензии – в 10.

     Опыт  развитых стран мира свидетельствует о том, что партнерские отношения государства и частного бизнеса всегда находились в поле специального внимания властей. Проблемы улучшения управления государственной собственностью и возможности привлечения частных капиталов к реализации публичных интересов и государственных инициатив требовали регулярной концептуальной проработки. Партнерства не развивались стихийно, а были вписаны в общие процессы децентрализации экономической власти, передачи ряда публичных полномочий с центрального на местный уровень, а также частичной приватизации некоторых функций государства.

     В развитых странах государственное  регулирование партнерских отношений  с бизнесом организовано по крупным  межотраслевым комплексам, включающим группы взаимосвязанных отраслей. В  качестве таких комплексов могут выступать: топливно-энергетический (электроэнергетика, газо- и нефтепроводы), транспортный (железные и автомобильные дороги, морские и аэропорты), коммунальное хозяйство (водо- и теплоснабжение, жилищно-коммунальное хозяйство). При этом не создаются специальные агентские структуры по регулированию партнерских отношений. Специфические функции регулирования и контроля выполняются соответствующими профильными министерствами и ведомствами или создаваемыми ими структурами. В странах Европейского Союза отдельными аспектами государственно-частного партнерства ведают министерства экономики, финансов, отдельные инфраструктурные министерства, министерства регионального развития, обороны, внутренних дел, образования и здравоохранения. В США этими вопросами ведают министерства экономики, финансов, обороны, в Канаде – министерство финансов, в Австралии – министерство провинций.

     Существует  обширная практика государственной  поддержки ГЧП в отдельных  странах, а также действенные  механизмы в рамках международных организаций.

     В странах Европейского Союза проблемами содействия, финансирования и мониторинга  государственно-частного партнерства  занимается ряд генеральных дирекций под эгидой Комиссии ЕС. Широко практикуется содействие в финансировании проектов со стороны ряда крупных европейских финансовых институтов. Так, Европейский инвестиционный банк (ЕИБ) активно использует в этих целях два инструмента – так называемые «глобальные ссуды», выдаваемые через уполномоченные банки на цели регионального и инфраструктурного развития и поддержки малого и среднего бизнеса, и «структурированные программы финансирования», предназначенные для поддержки конкретных инвестиционных проектов. Поддержкой проектов государственно-частного партнерства занимаются также структуры Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) и европейская группа Всемирного банка (в т.ч. известная Международная финансовая корпорация (IFC), специализирующаяся на поддержке частных инициатив).

     В отдельных странах также действуют  системы поддержки инициативных совместных проектов государства и частного бизнеса. Так, в ФРГ участники проектов могут рассчитывать на следующие инструменты поддержки со стороны федеральной власти: вспомогательное финансирование в форме субвенций, целевые дотации (гранты), механизмы переуступки требований и освобождения от ответственности.

     О масштабах использования ГЧП  в различных отраслях инфраструктуры развитых стран мира свидетельствует  таблица 1. Основная сфера сотрудничества государства и бизнеса – это  транспорт и водоснабжение. Так, по оценке Всемирного банка в 1990-х годах концессионеры реализовали в развивающихся странах более 600 транспортных проектов на 125 млрд. долл. А одна французская компания Suez управляет концессионными проектами в сфере ЖКХ стоимостью 30 млрд. долл. 
 

                                                                Таблица 1.

      Отраслевая  структура ГЧП в развитых странах  мира