Приватизация в Росии

В результате приватизации в 1992–2002 гг. от приватизации получено 146,0 млрд руб. (в масштабе цен, действующих с 1 января 1998 г.).

ПОСТУПЛЕНИЕ СРЕДСТВ ОТ ПРИВАТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА И ИХ РАСПРЕДЕЛЕНИЕ 
(миллионов рублей; до 1998 г. – млрд руб.)

9. Нарушения законодательства в процессе приватизации

Среди наиболее распространенных и характерных  нарушений, имевших место в деятельности органов исполнительной власти в  ходе приватизации государственной  собственности в 1993-2003 гг., необходимо указать следующие:

-     превышение органами исполнительной власти установленных законодательством полномочий в сфере распоряжения государственным имуществом;

-    невыполнение органами исполнительной власти своих непосредственных обязанностей в сфере приватизации;

-    необоснованное занижение цены продаваемых государственных активов, притворность конкурсов и низкая результативность продаж;

-   отсутствие внешнего независимого контроля предприватизационной подготовки государственных активов и результатов приватизационных сделок;

-   коррупция в органах власти, отсутствие системы противодействия криминалу в сфере приватизации.

В ходе приватизации 1993-2003 гг. органы исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации нередко превышали свои полномочия при принятии решений о проведении приватизационных сделок, а также игнорировали либо «обходили» различные законодательные запреты и ограничения, связанные с продажей особо значимых государственных активов. 

В 1992-1993 годах предприятия оборонно-промышленного  комплекса приватизировались в общем для всех порядке согласно Указу Президента Российской Федерации от 1 июля 1992 г. № 721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества». В результате большое количество предприятий с высокой долей оборонного заказа в 1992 году были приватизированы без ограничений.

Многочисленные  факты свидетельствуют о том, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации  в процессе приватизации превышали  свои полномочия, вмешивались в компетенцию  федеральных органов государственной  власти и принимали решения, противоречащие федеральному законодательству.

В ряде субъектов Российской Федерации  органы государственной власти проводили  массовую приватизацию без разработки и принятия соответствующей региональной законодательной базы, т.е. вопреки  требованиям Государственной программы  приватизации.

Типичным  недостатком на всем протяжении 90-х  годов было отсутствие контроля со стороны федеральных органов  исполнительной власти, ответственных  за проведение приватизации, за деятельностью  своих территориальных подразделений.

Так, контрольными мероприятиями Счетной  палаты  были выявлены случаи отсутствия надлежащего контроля со стороны Госкомимущества России и РФФИ за работой подчиненных им региональных структурных подразделений.  В результате территориальными комитетами по управлению госимуществом и приватизируемыми предприятиями допускались многочисленные нарушения: не соблюдались процедуры и сроки принятия решений о приватизации, нарушалось антимонопольное законодательство, в уставные капиталы включались объекты, не подлежащие приватизации, нарушались процедуры передачи прав собственности, при реализации акций членам трудового коллектива в список участников закрытой подписки включались лица, не имеющие права на льготное приобретение акций, допускалась продажа акций по несоответствующей цене, недобросовестному покупателю и т.д.

  Например, Комитет по управлению имуществом г. Находки с нарушением действующего законодательства о приватизации морских портов утвердил 17 ноября 1992 года план приватизации и иные учредительные документы АООТ «Нефтепорт» без требующегося согласования с Госкомимуществом России, Министерством транспорта, Государственным антимонопольным комитетом, а также без закрепления в государственной собственности 20% акций акционерного общества.

Органы  исполнительной власти, ответственные  за приватизацию, нередко принимали  решения без учета специфики  приватизируемых объектов.

Так, например, выявлялись случаи, когда  приватизация осуществлялась без учета  производственных особенностей отдельных  предприятий, что препятствовало сохранению технологических связей производства. Так,  приватизация предприятий и организаций бывшего ТПО «Усть-Илимский лесопромышленный комплекс» осуществлялась в 1992–1993 годах без учета того, что они являлись составной частью единого технологического комплекса по заготовке и комплексной переработке древесины на основе узкой специализации и кооперации.

В результате самостоятельной приватизации предприятий  и организаций, обособленности субъектов, обладающих правом собственности на их имущество, предприятия не смогли взаимодействовать на взаимовыгодных условиях, что стало основной причиной резкого снижения объемов производства на 45– 55 процентов.

Другой  факт: оценивая эффективность приватизации АО «Росгосстрах», избранная стратегия и тактика приватизации акционерного общества в принципе не могла обеспечить привлечение стратегического инвестора: крупный консолидированный пакет акций (41%) оставался в руках работников, а на специальном денежном аукционе продавался чрезвычайно рассредоточенный 50-процентный пакет. Таким образом, сложившаяся структура уставного капитала не давала стратегическому инвестору возможностей сосредоточить в своих руках пакет акций, позволяющий влиять на решения, принимаемые органами управления акционерного общества. 

Федеральными  органами исполнительной власти не было создано действенной системы  по недопущению перехода под контроль иностранных лиц объектов федеральной  собственности, имеющих стратегическое значение.

Не  контролировался и не контролируется до настоящего времени процесс скупки иностранными лицами пакетов акций  стратегически и экономически значимых для России предприятий через  подставных лиц и на вторичном  фондовом рынке. Так, малоизвестная  американская компания «Nic and Si Corporation» через подставную фирму «Столица» приобрела пакеты акций 19 авиационных предприятий оборонно-промышленного комплекса, в том числе 16% акций АО «Курский прибор»; 34% акций АО «Авионика», 16,3% акций АО «Тушинский машиностроительный завод», 8% акций МПО им. Румянцева. В нарушение действующего законодательства пакеты акций продавались иностранным покупателям через посредников.

Так, например, победитель инвестиционного  конкурса, проведенного в 1997 году по продаже  пакета акций, составляющего 40% уставного  капитала ОАО «Тюменская нефтяная компания», ЗАО «Новый холдинг» контролировался  иностранными юридическими лицами, что  являлось нарушением подпункта б) пункта 5 Указа Президента Российской Федерации  от 17 ноября 1992 г. № 1403 «Об особенностях приватизации и преобразования в акционерные общества государственных предприятий, производственных и научно-производственных объединений нефтяной, нефтеперерабатывающей промышленности и нефтепродуктообеспечения».

  Отсутствие внешнего государственного контроля за подготовкой и проведением приватизационных конкурсов приводило к серьезным нарушениям, связанным с несоблюдением установленных законом процедур по недопущению искусственного занижения цены продаваемых государственных активов, а также к невысокой результативности (выгодности) продаж. Ниже приводятся некоторые факты. 

В 1991 году оценка имущества страхового акционерного общества «Ингосстрах» была произведена без учета требований Временного методического положения «Оценка стоимости имущества государственных предприятий и организаций, подлежащих выкупу, продаже», в связи с чем государству был нанесен ущерб в размере 6 млрд рублей (в ценах 1991 года).

По  итогам десяти выборочно проверенных  Счетной палатой специализированных аукционов 1996-1997 гг. в результате необоснованного снижения цены акций упущенная выгода для федерального бюджета составила более 115 млрд рублей.

Согласно  результатам проверки ОАО «Восточная нефтяная компания», проведенной в 2002 г., установлено, что Правительством Российской Федерации был нарушен порядок приватизации государственных пакетов акций ОАО «Восточная нефтяная компания», определенный в Сводном плане приватизации, что привело к значительному недополучению средств федеральным бюджетом. Если бы Правительство Российской Федерации выполнило требования Сводного плана приватизации о порядке продажи пакетов акций (сначала  – 34%, затем – 51%), государство реализовало бы возможность получения контроля за активами компании. В этом случае суммарный доход государства от продажи 85% акций мог бы быть гораздо выше полученных в итоге 1025 млн долларов США (от 1275 до 1450 млн долларов США).

  При определении продажной цены пакета акций ОАО «Тюменская нефтяная компания» не была учтена стоимость извлекаемых запасов нефти и газа, находящихся на балансе организации, в результате цена продажи пакета акций была занижена минимум на 920 млн долларов США. 

По  итогам проведенных в 1996-1997 годах  трех специализированных аукционов  по продаже пакетов акций, составляющих 7,97% уставного капитала ОАО «Нефтегазовая  компания «Славнефть», государство получило 284,8 млрд рублей (в ценах 1997 г.), или 48,8 млн долларов США.

Однако  согласно рыночной капитализации ОАО  «Нефтегазовая компания «Славнефть», составившей по итогам 1997 года 4492,8 млн долларов США, цена пакета акций компании составляла 358,1 млн долларов США. Следовательно, государство от продажи акций компании недополучило 309,3 млн долларов США, а упущенная выгода федерального бюджета составила около 220 млн долларов США.

Правительством  Российской Федерации не было обеспечено эффективного противодействия злоупотреблениям и нарушениям в ходе организации  и проведении в 1995 – 1996 годах залоговых  аукционов.

Так, например, консорциум российских коммерческих банков в составе банков «Империал», «Инкомбанк», «Онэксимбанк», «Столичный банк сбережений», «Менатеп» и АКБ «Международная финансовая компания» предложил Правительству Российской Федерации крупный льготный приватизационный кредит, временно замещающий собой запланированные в бюджете поступления от приватизации, при условии передачи им в доверительное управление пакетов акций ряда крупнейших и рентабельных российских предприятий.

Среди прочих нарушений, выявленных в сфере  приватизации предприятий через  механизм залоговых аукционов, можно  выделить следующие.

Аналогичные нарушения, связанные с занижением стоимости продаваемых активов  и неэффективностью продаж, были в  массовом порядке выявлены и на региональном уровне.

Например, в 1999 году Комитет по управлению имуществом Тверской области принял решение  о продаже 19 объектов недвижимости, совокупная стартовая стоимость  которых составляла 7437,0 тыс. рублей. В итоге продано было 14 объектов на сумму 5513,6 тыс. рублей. Выручка от реализации объектов превысила совокупную начальную цену продажи всего на 5%. При этом на содержание Комитета и Фонда имущества Тверской области было направлено 4,5% полученных от приватизации средств.

В 2003 году затраты на организацию и  проведение приватизации в Республике Ингушетия в 270,7 раз превысили  поступления от приватизации, которые  составили всего 2600,7 тыс. рублей. 

Уже неоднократно отмечалось, что на протяжении 1993-2003 гг. в Российской Федерации  не было создано действенной системы  внешнего, независимого контроля процессов  приватизации в соответствии с международными стандартами и требованиями.

Более того, нередко в качестве «независимых внешних» экспертов привлекались аффилированные и заинтересованные юридические лица.

Так, вопреки действующему законодательству к оценке 8,5% акций РАО «ЕЭС России», принадлежавших государству, при их продаже в 1996 году на специализированном аукционе в качестве финансового консультанта без конкурса была привлечена заинтересованная зарубежная компания «CS First Boston», являвшаяся ранее акционером Общества, но не был привлечен в соответствии со статьей 77 Федерального закона от 26 декабря 1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» обязательный в этом случае государственный финансовый орган.