Проблема ограниченности ресурсов и необходимость удовлетворения растущих потребностей

   Наряду  с собственно правовыми актами в  области охраны окружающей среды нормы экологического права содержатся и в других отраслях российского права: Конституции РФ, Гражданском кодексе, Уголовном кодексе, Административном кодексе и т.д. Так, в Конституции РФ закреплено конституционное право каждого «на благоприятную окружающую среду,.. и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением» (ст. 42).

   В России существуют три уровня правового  регулирования и управления. Соответственно и экологическое законодательство развивается на трех уровнях:¹⁶

   1) федеральный;

   2) субъектов РФ;

   3) местное самоуправление.

   На  федеральном уровне действуют Конституция  РФ (1993), федеральные законы и международные  договоры России, а также большое  число подзаконных нормативных  актов — президентских указов и распоряжений, правительственных постановлений и распоряжений, нормативных правовых актов министерств и ведомств.

   На  уровне субъектов Федерации (всего 89 субъектов — республики в составе РФ; края, области, города Москва и Санкт-Петербург;

   автономные  области и округа) действуют конституции (уставы), законы, указы и распоряжения президентов (в субъектах, где они есть), постановления и распоряжения правительств, администраций, мэров городов Москвы и Санкт-Петербурга и др. В экологическом законодательстве субъектов РФ можно отметить законы об охране окружающей среды (Башкортостан), об экологической экспертизе (Республика Коми), о земле (Воронежская и Саратовская области), лесные кодексы (Республика Коми, Республика Бурятия, Республика Удмуртия), Кодекс об экологических правонарушениях (Республика Саха (Якутия)) и др.

   На  уровне местного самоуправления действуют  разнообразные нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

   При наличии довольно обширного экологического законодательства в России основной проблемой является его применение, привлечение экологических правонарушителей к юридической ответственности. Проблема здесь не только в недостаточных санкциях, но и в неэффективности механизмов их применения и неотвратимости наказания. Сейчас общая латентность преступности в России оценивается в 75%, при этом в области охраны окружающей среды она намного выше (по некоторым оценкам — до 90%). Велико число неучтенных и нераскрытых экологических административных и дисциплинарных правонарушений. Значительная часть правовых санкций не используется (крупный штраф, налагаемый в уголовном порядке; остановка предприятий, цехов, устаревших технологий из-за их экологической вредности; иски граждан и общественных организаций по возмещению экологического вреда).

   Важное  значение в государственном регулировании природопользования, экологическом законодательстве придается нормированию качества среды. Состояние таких институтов, как экологическая экспертиза, эколого-правовая ответственность, экологические права человека, экологический риск и пр., во многом зависит от показателей качества окружающей среды.

   В России нормативы качества окружающей среды подразделяются на три группы:

   1) санитарно-гигиенические;

   2) производственно-хозяйственные;

   3) комплексные.

   К санитарно-гигиеническим  нормативам относятся нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) вредных веществ: химических, биологических и пр., нормативы санитарных, защитных зон, предельно допустимых уровней (ПДУ) радиационного воздействия, шума, вибрации, магнитных полей, нормативы предельно допустимых остаточных количеств вредных веществ в продуктах питания. Санитарные нормы, определяющие предельно допустимые уровни влияния на организм человека комплекса факторов среды его обитания, утверждает специальный Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора.

   Первые  нормы ПДК вредных веществ  для питьевой воды были установлены  еще в 1939 г. К 1991 г. число таких  норм ПДК для водных объектов хозяйственно-питьевого  и культурно-бытового назначения достигло 1925. ПДК вредных веществ для  воздуха впервые были введены в 1951 г. для 10 вредных веществ и в начале 90-х гг. их число составило 479. ПДК для вредных веществ в почве стали вводиться с 1980 г.; в настоящее время такие ПДК установлены для 109 вредных веществ. Наряду с санитарными действуют нормативы концентрации 

   вредных веществ для рыбохозяйственных  водоемов, по чистоте воздуха для лесной растительности (6 норм ПДК), для поверхностных вод, используемых в сельскохозяйственных целях (полив, питьевая вода для животных).

   Во  вторую группу нормативов качества окружающей среды входят производственно-хозяйственные нормативы.* В соответствии с гл. 5 Закона «Об охране окружающей среды» (2002 г.) нормативы предельно допустимых выбросов (ПДВ) и сбросов вредных веществ (ПДС), а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ (загрязняющих воздух, воду и почву) устанавливаются с учетом производственных мощностей объекта. Учитываются также данные о наличии мутагенного эффекта и вредных последствий по каждому источнику загрязнений — в соответствии с ПДК вредных веществ в окружающей среде. 

   Основное  отличие первой и второй групп  нормативов качества среды состоит  в следующем: нормативы ПДК вредных  веществ дают только

   экологическую и санитарно-гигиеническую оценку состояния окружающей среды, но не указывают источник вредного воздействия. Последнюю функцию выполняют нормативы ПДВ и ПДС вредных веществ.

   Решение о введении ПДВ было принято в  СССР еще в 1978 г., и эти нормативы  были отражены в законах СССР и  РСФСР об охране атмосферного воздуха  в 80-е гг. В настоящее время экологические нормативы для конкретных предприятий и организаций устанавливаются в порядке, предусмотренном Правительством РФ.

   В третью группу нормативов качества окружающей среды входят комплексные нормативы. Здесь действуют предельно допустимые нормы нагрузки (ПДН) на природу, которые определяются размером антропогенного воздействия на экосистемы, природные ресурсы, не  

   приводящие  к нарушению экологических функций  среды. Для определения ПДН часто  используется понятие емкости природной среды.

   Нормы нагрузки бывают отраслевые (для отдельных  видов природных ресурсов) и региональные. К отраслевым нормативам относятся: предельные нормы пребывания людей в лесу (12—15 чел. на 1 га); предельное число туристов на территории национального парка; предельное число домашнего скота на единицу пастбищных угодий и т.д. Региональные ПДН разрабатываются с учетом хозяйственной или рекреационной нагрузки на природные комплексы: экологические ограничения на использование водных ресурсов, леса, рыбных запасов, на развитие хозяйственной деятельности, ее параметры и пр.

   Для решения средне и краткосрочных  задач экологической политики страны разработка и реализация природоохранных  мероприятий 

осуществляется  по трём основным направлениям:*

   1) отраслевой подход. Природоохранные мероприятия разрабатываются для отдельных предприятий, отраслей и комплексов, а затем эти мероприятия обобщаются в Планы действий по охране окружающей среды (ПДООС);

   2) региональный подход. В районах с неблагоприятной экологической ситуацией реализуются специальные экологические программы. Природоохранные мероприятия в этих программах охватывают предприятия наиболее загрязняющих отраслей и комплексов данного региона (например, федеральные и региональные программы для промышленных районов Урала, промышленности региона озера Байкал и т.д.)

   3) целевой или проблемный подход. В рамках всей страны или региона ставится конкретная экологическая проблема и разрабатываются соответствующие природоохранные мероприятия в отраслях и комплексах, развитие которых связано с решением этой проблемы. Примером подобного подхода может быть федеральная программа по защите окружающей среды от диоксинов и диоксиноподобных токсикантов. 

   Все природоохранные мероприятия, разработанные  на основе упомянутых подходов, объединяются в планы по охране окружающей среды. На федеральном уровне примером таких планов являются Национальные планы действий по охране окружающей среды (НПДООС). Такой план состоит из трёх блоков: законодательные и нормативные акты, разрабатываемые и реализуемые и федеральные целевые программы.

   В России было утверждено 3 НПДООС:

• план действий Правительства РФ по охране окружающей среды на 1994-1995 гг. В данный НПДООС было включено около 100 мероприятий экологической направленности, в том числе 32 законопроекта, 47 федеральных программ и 21 нормативный документ;
• план действий Правительства РФ по охране окружающей среды и природопользованию на 1996-1997 гг. В этот документ включено 56
• мероприятий, в том числе 4 законопроекта, 41 федеральная

целевая программа, 6 нормативных актов;

• национальный план действий  по охране окружающей среды Российской Федерации на 1999-2001 гг. В данный документ включено 35 правовых и нормативных актов, подлежащих разработке; 21 федеральная целевая программа. 

   Опыт  штата Аляска (США) по использованию доходов от добычи нефти (Из доклада проф. Р. Стейнера (Университет штата Аляска) на Отделении экономики РАН (7 мая 2001 г.))

   В штате Аляска доходы от добычи нефти  формируются за счет следующих налогов  и роялти:

• налог на оборудование для добычи (2%);
• налог на добычу (15%);
• роялти за право владения (12,5% стоимости добычи);
• налог на доход нефтяных корпораций (9,4%).

   Все это приносит примерно 2,4 млрд долл. ежегодно, около половины которых поступает в бюджет штата. Благодаря этим доходам на Аляске не существует подоходного налога с физических лиц и налога с продаж (кроме федерального).

   На  основе данной модели налогообложения  формируются два фонда: Перманентный фонд штата Аляска (ПФА) и Конституционный  резервный бюджетный фонд. С точки зрения изъятия ренты большой интерес представляет система ПФА. Этот фонд был создан в 1976 г. для сохранения части дохода в будущем по мере истощения и снижения доходов от месторождений. Ежегодно 50% государственных роялти от добычи нефти и газа направляются в этот фонд. Сейчас активы ПФА оцениваются в 26 млрд долл., и он входит в сотню крупнейших в мире инвестиционных фондов.

   Конституция штата декларирует основной капитал  ПФА неприкосновенным. Доход фонда распределяется следующим образом:

   часть идет на защиту ПФА от инфляции и девальвации, а оставшаяся доля

ежегодно  выплачивается в виде дивидендов всем гражданам Аляски как 

   владельцам  фонда. Эти дивиденды значительно  выросли:

   с 300 долл. на человека в 1980 г. до 2000 долл. в 2000 г. За счет этих средств на основе расходов и сбережений населения вливания в экономику штата составили 1 млрд долл. в 2000 г., что принесло существенный стимулирующий эффект для экономики. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

   Заключение 

   Можно выделить три механизма реализации эколого-экономической политики: прямое регулирование (государственное воздействие), экономическое стимулирование (рыночные механизмы), смешанные механизмы. Как следует из теории и практики последних десятилетий, решать экологические проблемы только на базе государственного регулирования или рынка не удается. Имеется ряд принципиальных причин, определяющих «провалы рынка» (экстерналии, отсутствие/заниженность

цен, общественные блага и др.) и неэффективность  государственной политики (субсидии, налоги и др.) в области охраны окружающей среды и

   использования природных ресурсов. В связи с этим наиболее приемлемы смешанные механизмы, позволяющие реализовывать эколого-экономическую политику на основе государственного регулирования и рыночных инструментов.

   Проведение  эффективной эколого-экономической политики предполагает сочетание макроэкономических мер и мероприятий, имеющих собственно экологическую направленность. К первой группе мероприятий относятся меры, которые проводятся в рамках всей экономики или на уровне комплексов/секторов. Они могут не иметь в явном виде экологических целей. Во второй группе находятся экологоориентированные меры, часто носящие