Система государственного управления.
1.Специфика государственного
управления как вида социального управления.
Государственное управление
— это исполнительная деятельность
по непосредственной практической организации
общественных процессов в обществе.
Исполнительной деятельностью управление
является потому, что направлено на
исполнение, претворение в жизнь
законов и других нормативных
актов. В процессе осуществления
управления его субъекты используют
предоставленные распорядительные
полномочия, права по принятию односторонних
властных актов, которые обязательны
к исполнению и охраняются мерами
государственного принуждения. В связи
с этим указанная деятельность в
литературе именуется исполнительно-распорядительной.
Ряд ученых-административистов формулирует
собственные авторские определения государственного
управления. К примеру, в коллективном
труде под редакцией профессора И.Л. Бачило
высказано мнение, что «государственное
управление можно охарактеризовать как
целенаправленное организующее воздействие
органов государственной власти на развитие
различных сфер общественной жизни с учетом
экономических, политических и социальных
характеристик государства на определенных
этапах его исторического развития». Профессор
Б.Н. Габричидзе определяет государственное
управление как «осуществление от имени,
по поручению и уполномочию государства
управления, то есть исполнительной и
распорядительной деятельности в сферах
и областях (отраслях) экономического
и социального развития гражданского
общества, охраны прав и свобод человека
и гражданина, укрепления демократического
и правового государства».
Государственное управление как вид социального
управления характеризуется рядом особенностей.
Если рассматривать государственное управление
в широком смысле слова (буквально как
управление делами государства), то его
осуществляют все органы государства.
Это управление реализуется в следующих
формах (видах) деятельности: законодательная
деятельность, осуществляемая представительными
органами государственной власти; исполнительная
деятельность, осуществляемая органами
исполнительной власти; правосудие, осуществляемое
системой судебной власти. Все эти формы
деятельности направлены на осуществление
единых целей и задач государства. Ст.
10 Конституции Российской Федерации устанавливает,
что государственная власть в России осуществляется
на основе разделения ее на законодательную,
исполнительную и судебную. Органы законодательной,
исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Ст. 11 Конституции Российской Федерации
гласит, что:
1) государственную власть в Российской
Федерации осуществляют Президент Российской
Федерации, Федеральное Собрание (Совет
Федерации и Государственная Дума), Правительство
Российской Федерации, суды Российской
Федерации;
2) государственную власть в субъектах
Российской Федерации осуществляют образуемые
ими органы государственной власти.
В узком смысле слова государственное
управление — это деятельность государства
исполнительно-распорядительного характера
или административная деятельность, осуществляемая
главным образом органами исполнительной
власти как на уровне Российской Федерации,
так и ее субъектов. Такое понимание государственного
управления принято в административном
праве и основано на ст. 10, 77, 78, 110—117 Конституции
Российской Федерации и других законодательных
актах. Из вышесказанного видно, что государственное
управление, исполнительная деятельность
в узком смысле слова является одной из
форм деятельности государства. Это управление
характеризуется рядом признаков.
· В процессе
осуществления государственного управления
реализуются функции государства в межотраслевых
сферах (финансы, налоги, статистика и
др.), в социально-политической сфере (оборона,
внутренние дела, государственная безопасность,
иностранные дела и др.), в социально-культурной
сфере (образование, наука, здравоохранение,
культура и др.) и в сфере хозяйственной
деятельности (промышленность, транспорт,
связь, торговля и др.).
· Государственное
управление носит государственно-властный
характер.
· Государственное
управление осуществляется специально
уполномоченными на то субъектами управления. - Государственное управление – это процесс
регулирования внутри государства посредством
распределения сфер влияния между основными
территориальными уровнями и ветвями
власти. Государственное управление –
это система, в которой субъект (государство)
и объект (общество) действуют во взаимосвязи.
В основе государственного управления
лежат интересы государства, направленные
на защиту его целостности, поддержку
уровня и качества жизни граждан. Через
управление государство реализует защитную,
социальную, правовую, экономическую,
политическую, арбитражную функции.
- В широком смысле
государственное управление означает
непосредственное осуществление государственной
власти: принятие политико-государственных
решений и их реализация, контроль за соблюдением
в обществе законности и правосудие. Более
узкое понимание государственного управления определяет
его как форму осуществления функций государства,
как вид государственной деятельности,
в рамках которой реализуется исполнительная
власть.
- С научных
позиций рациональное объяснение природы
и сущности государственного управления
предполагает его всестороннее рассмотрение
как системы и процесса во взаимодействии
с окружающей социальной средой. Данная
система охватывает: а) организацию
и функционирование субъекта управления
– управляющую систему; б) структуру взаимосвязей
управляющей системы с общественной системой
– управляемыми объектами; в) компоненты
общественной системы или их отдельные
проявления, которые создают во взаимосвязи
структуру управляемой системы и непосредственно
воспринимают государственно-управляющие
воздействия либо участвуют в их формировании. Функции.
Каждая функция управления объективно
необходима и отличается устойчивостью,
стабильностью. Функции отличаются друг
от друга непосредственно целью, содержанием,
процедурами осуществления, используемой
информацией. В литературе по социальному
управлению функции управления разделяются
на: Социально-
экономическая функция осуществляет
регулирование системы экономических
отношений через воздействие на отношение
собственности и распределение. Духовно-идеологическая функция
управления осуществляет воздействие
на субъективные факторы поведения человека
через его сознание, проявляющиеся в виде
социальных стремлений и становящихся
идеальной силой. Метод управления
- это способ осуществления его функций,
средство воздействия органа исполнительной
власти на управляемые объекты. Методы,
используемые в режиме организации государственной
власти, могут быть разделены на два вида: исследовательские
и инструментальные.
Критерием различия между ними является
несовпадение целей и сфер использования.
Исследовательские методы нацелены на
анализ и диагностику исследуемой системы,
тогда как инструментальные – на проектирование
новых систем, новых подходов (нормативный
- использование норм и нормативов в налаживании
эффективной деятельности органов власти,
балансовый - используется при разработке
и исполнении бюджета территориального
образования, статистический - предполагает
использование средств математической
статистики в выявлении складывающихся
в обществе тенденций на основе анализа
пространственных рядов данных). Совокупность
способов и методов управления, которые
использует государство для реализации
функций управления, определяет виды государственного управления.
Можно выделить следующие виды управления: авторитарное
и демократическое
управление по роли и месту человека
и общества как объектов управления; по
характеру взаимоотношений центральной
власти с входящими в состав государства
административными, национальными единицами
– координационное
и субординационное
управление; по критерию использования
форм собственности и владения имуществом
- федеральное,
региональное, муниципальное (местное)
и частное
(корпоративное) управление; в зависимости
от срока исполнения принимаемых решений
управления - оперативные, тактические и стратегические.
В формах
управления важная роль отводится программам. Программы
– государственно-служебный документ,
имеющий определенную цель. Программы:
федеральные, локальные, федерально-локальные
(Тысячелетие Казани). Программа всегда
увязана: по срокам; по исполнителям; по
ресурсам. В управлении различными процессами
активнее стали использовать концепции и доктрины, т.е. документы
государственных органов, воплощающие
собой теоретические обоснования (взгляды)
основных направлений и содержания государственной
деятельности, например, Военная доктрина,
Концепция национальной политики и т.д.
2.Система органов государственной
власти в Российской Федерации на федеральном
уровне.
- Государственный
орган - это юридически оформленная, организационно
обособленная, действующая в установленном
государством порядке часть системы органов
государственной власти, наделенная государственно-властными
полномочиями и необходимыми материальными
средствами для осуществления задач и
функций, возложенных государством.
Совокупность органов российского государства,
взаимосвязанных и взаимодействующих
между собой в ходе осуществления государственной
власти, образует систему органов государственной
власти Российской Федерации. В связи
с федеративным государственным устройством
России в данную систему входят органы
государственной власти Российской Федерации
и органы государственной власти субъектов
Федерации.
Система федеральных органов государственной
власти Российской Федерации включает
в себя Президента РФ, Федеральное Собрание
РФ, Правительство РФ, другие федеральные
органы исполнительной власти, федеральные
суды.
- В систему государственных
органов субъектов Федерации входят законодательные
органы государственной власти, исполнительные
органы, возглавляемые президентами в
республиках, главами администраций в
иных субъектах, суды субъектов Федерации.
Согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 77) система
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации устанавливается
ими самостоятельно в соответствии с основами
конституционного строя Российской Федерации
и общими принципами организации представительных
и исполнительных органов государственной
власти, установленными федеральным законом.
Государственные органы субъектов Федерации
в пределах своего ведения и полномочий
обладают всей полнотой государственной
власти (ст. 73). -
Государственная власть в России осуществляется
на основе конституционного принципа
разделения властей. В соответствии с
этим система органов государственной
власти Российской Федерации состоит
из органов законодательной, исполнительной
и судебной властей (ст. 10 Конституции
РФ).
- Ключевое
место в системе органов государственной
власти Российской Федерации занимает
Президент РФ - глава государства. Президент
РФ формально не принадлежит ни к одной
из ветвей власти, он обеспечивает их согласованное
функционирование. Президент РФ тесно
взаимодействует с парламентом, имеет
обширные полномочия в сфере исполнительной
власти, осуществляет назначение федеральных
судей.
- Органы законодательной
власти включают Федеральное Собрание
Российской Федерации и законодательные
органы субъектов Федерации.
- Органы
законодательной власти одновременно
являются представительными органами.
Они избираются непосредственно народом
и призваны выражать его волю. В соответствии
с принципом разделения властей, на органы
законодательной власти возложена законодательная
деятельность - принятие нормативно-правовых
актов, обладающих высшей юридической
силой и регулирующих наиболее важные
общественные отношения.
- Органы
законодательной власти Российской Федерации
и органы законодательной власти ее субъектов
не образуют единой системы законодательной
власти в Российской Федерации.
- Органы
исполнительной власти включают федеральное
правительство, другие федеральные органы
исполнительной власти, правительства,
администрации субъектов Федерации и
другие органы исполнительной власти
субъектов Российской Федерации. Органы
исполнительной власти формируются невыборным
путем. Так, Правительство РФ образуется
Президентом РФ, который назначает с согласия
Государственной Думы Председателя Правительства
РФ и по предложению Председателя Правительства
РФ - заместителей Председателя Правительства
РФ и федеральных министров.
- Органы
исполнительной власти организуют исполнение
законов, иных актов законодательных органов,
указов Президента РФ и актов глав субъектов
Федерации. Свои акты они издают на основании
и во исполнение Конституции РФ, конституций
и уставов субъектов Федерации, указов
Президента РФ, нормативных актов глав
администраций субъектов, постановлений
и распоряжений вышестоящих органов исполнительной
власти.
- В отличие
от органов законодательной власти федеральные
органы исполнительной власти и органы
исполнительной власти субъектов Федерации
в пределах ведения Российской Федерации
и полномочий Российской Федерации по
предметам совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов образуют единую
систему исполнительной власти в Российской
Федерации.
- По объему
полномочий органы исполнительной власти
подразделяются на органы общей компетенции,
ведающие всеми сферами исполнительной
власти (федеральное правительство,) и
органы специальной компетенции, ведающие
отдельными отраслями управления (например,
федеральные министерства).
- Органы
судебной власти. К ним относятся Конституционный
Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный
Суд РФ, другие федеральные суды, а также
суды субъектов Федерации. В своей совокупности
они составляют судебную систему Российской
Федерации. Органы судебной власти предназначены
для осуществления правосудия посредством
конституционного, гражданского, административного
и уголовного судопроизводства.
-
В Российской Федерации существуют органы
государственной власти, которые не входят
ни в одну из трех властей - законодательную,
исполнительную и судебную. К числу таких
органов на федеральном уровне следует
отнести Прокуратуру РФ, Центральную избирательную
комиссию РФ, Центральный банк РФ, Уполномоченного
по правам человека в Российской Федерации.
3.Система органов государственной
власти на уровне субъектов Р.Ф.
Органы государственной
власти субъектов РФ функционируют
в каждом из входящих в состав России
субъектов. Их полномочия касаются предметов
ведения субъектов РФ и той
части предметов совместного
ведения Российской Федерации и
ее субъектов, которые отнесены федеральным
законом к компетенции субъекта
РФ. Вне предметов ведения Российской
Федерации и полномочий Российской
Федерации по предметам совместного
ведения Российской Федерации и
субъектов РФ они обладают всей полнотой
государственной власти (ст. 73 Конституции
РФ).В отличие от федеральных органов государственной
власти органы государственной власти
субъектов РФ принимают решения, которые
обязательны для государственных органов,
органов местного самоуправления, должностных
лиц, граждан и их объединений в рамках
соответствующего субъекта.
Закон об общих принципах организации
органов власти субъектов РФ определяет,
что систему органов государственной
власти субъекта РФ составляют законодательный
(представительный) орган, высший исполнительный
орган, иные органы государственной власти
субъекта РФ, образуемые в соответствии
с конституцией (уставом) субъекта РФ (ст.
2 указанного Закона). К последним могут
быть отнесены конституционные (уставные)
суды, мировые судьи, уполномоченные по
правам человека, контрольно-счетные палаты
и иные специализированные органы. Кроме
того, в соответствии с Законом об основных
гарантиях избирательных прав формируются
и функционируют избирательные комиссии
субъектов РФ (ст. 23 указанного Закона).
Как указал Конституционный
Суд РФ, закрепляя в законе общие
принципы организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти
субъектов РФ и конкретизируя
их, федеральный законодатель ограничен
в своем усмотрении конституционными
положениями об организации власти
в Российской Федерации как демократическом,
федеративном и правовом государстве;
субъекты РФ, в свою очередь, самостоятельно
устанавливая систему органов государственной
власти, действуют в соответствии
с основами конституционного строя
Российской Федерации и указанными
общими принципами; они не вправе осуществлять
данное правомочие в ущерб единству
системы государственной власти
в Российской Федерации и должны
реализовывать его в тех правовых
границах, которые определены Конституцией
РФ и принятыми на ее основе федеральными
законами (постановление от 21 декабря
2005 г. № 13-П).
В демократических
государствах органы государственной
власти строятся на основе
принципа разделения власти. В
соответствии со ст. 10 Конституции
РФ государственная власть в
России осуществляется на основе
ее разделения на законодательную,
исполнительную и судебную. Сообразно
этому на федеральном уровне
и на уровне субъектов РФ
выделяются законодательные, исполнительные
и судебные органы.
4.Формирование и реализация
государственной политики.
Разработка государственной
политики. Политика — это искусство управления
государством, ведение государственных
дел, сущность деятельности органов власти.
Государственное управление приобретает
политический характер, если затрагивает
интересы социальных групп, классов, национальностей,
широких народных масс.
Государственная политика призвана согласовывать
интересы, находить консенсус, необходимый
для стабильности. Современное российское
общество социально структурируется заново,
оно уже далеко не однородно и все больше
поляризуется. Каждая социальная группа
имеет свои интересы, которые не обязательно
совпадают в главном с интересами общества,
это осложняет проведение государством
социальной политики. Если государственная
политика выражает интересы не всего народа,
а отдельных социальных слоев, то ее целью
становится удержание власти. В этом случае
политика главенствует над экономикой
в интересах сохранения власти.
Источником права является Конституция
РФ. Для обеспечения устойчивости и стабильности
в обществе, предсказуемости государственной
политики установлена жесткая процедура
изменения Конституции. Ее основные положения
могут быть изменены только всенародным
голосованием или созываемым для этого
Конституционным Собранием. Другие положения
могут быть изменены федеральным конституционным
законом, вступающим в силу после одобрения
органами законодательной власти не менее
чем 2/3 субъектов РФ.
Отдельные сферы и отрасли деятельности
регулируются конституционным, гражданским,
административным, трудовым, земельным,
налоговым и другими видами права. Гражданское
законодательство регулирует имущественные
и личные неимущественные отношения между
физическими и юридическими лицами. В
этих отношениях могут участвовать Российская
Федерация, субъекты РФ, муниципальные
образования. Гражданские права и обязанности
возникают из актов государственных органов
и судебных решений. Другие виды законодательства
регулируют имущественные отношения,
основанные на административном или ином
властном подчинении одной стороны другой.
Нормы права при необходимости исполняются
принудительно с использованием соответствующих
механизмов.
Основой каждого вида права являются законы,
регулирующие наиболее важные общественные
отношения. Основные начала государственного
и общественного строя определяют федеральные
конституционные законы. Федеральные
законы регламентируют определенные сферы
общественной жизни.
Незыблемость конституционного
устройства позволила за последние
годы Федеральному Собранию принять
основные базовые законы функционирования
общества, что в свою очередь открыло
Новые направления в государственной
политике. Основную роль здесь сыграли
такие акты, как Гражданский кодекс
РФ, законы о приватизации, о конкуренции,
об акционерных обществах и др.
Государственная политика, базируясь
на действующих нормах права, предполагает
в то же время их совершенствование
по мере Продвижения общества от одного
этапа развития к другому.
- Большое влияние
на эффективность политики оказывают
финансовые возможности государства.
При прежней системе в основу планов закладывались
общественные потребности. Для их удовлетворения
изыскивались средства. При этом финансирование
не рассматривалось в качестве ограничителя,
а подводилось под материальные и трудовые
ресурсы. Проблема дефицита финансовых
и других ресурсов хотя и существовала,
но решалась за счет преимуществ централизованной
системы в части возможностей маневрирования.
- При рыночном хозяйствовании
государство располагает лишь частью
материальных и финансовых ресурсов. В
России государственная собственность
отдана в частные руки раньше, чем была
обеспечена гарантия надежного пополнения
доходов бюджета. Под влиянием роста бюджетного
дефицита, внутреннего и внешнего долга
постепенно осуществляется переход к
принятию решений исходя из доходов бюджета,
а не потребностей страны. Не только для
решения задач общенационального масштаба,
но и для выдачи заработной платы в бюджетной
сфере государство привлекает ресурсы,
в том числе за рубежом. Рост внешних заимствовании
все больше затрудняет проведение независимой
не только внешней, но и внутренней политики.
Рекомендации МВФ и других международных
кредиторов вынужденно учитываются даже
при решении сугубо внутренних проблем,
например, реформирование жилищно-коммунального
хозяйства, пенсионного обеспечения.
- Крупные корпорации,
компании типа ОАО «Газпром» также проводят
политику и финансируют развитие страны.
Но то, что хорошо для ОАО «Газпром», необязательно
полезно для России. Правительство должно
контролировать соблюдение общенациональных
интересов, иначе удовлетворение общественно
значимых потребностей станет случайным
явлением, а структурные диспропорции
превратятся в закономерность.
-Фактором, определяющим государственную
политику, стало изменение геополитического
положения России, потеря ею статуса сверхдержавы.
-
Согласно Концепции национальной безопасности,
основные угрозы России носят не военный,
а экономический характер. Военные угрозы
полностью не исключаются, но иным стал
их характер: не глобальный военный конфликт,
масштабная агрессия и ядерная война,
а региональные, локальные войны и притязания.
Для их отражения требуется меньший военный
потенциал.
- В демократическом
обществе основой формирования государственной
внутренней и внешней политики является
воля народа, которую он проявляет на референдумах,
выборах представительной и исполнительной
власти, в акциях одобрения или протеста
и в других формах. Облеченные доверием
народа органы и должностные лица государственной
власти разрабатывают стратегию и тактику
управления страной, которые материализуются
в нормативных правовых и других актах.
Органы государственного управления различных
уровней реализуют на практике стратегические
цели и тактические решения, применяя
при этом как мягкие, так и директивно
жесткие меры принудительного характера.
-
Механизм разработки политики включает
выбор соответствующих приоритетов, учитывает
последствия их реализации в экономической,
социальной, экологической и других сферах,
предусматривает оценку затрат, выгод
и рисков. Устанавливаются целевые ориентиры
и ограничения. Они выражаются в показателях
качества жизни (продолжительность жизни,
состояние здоровья, объем знаний, доход
на душу населения, занятость, реализация
прав человека и др.), уровня экономического
развития, экологического благополучия.
При прежней системе был единый орган,
вырабатывавший государственную политику,
которая утверждалась на партийных съездах
и пленумах. Правительство не участвовало
непосредственно в разработке политической
линии, но претворяло ее в жизнь.