Свободные экономические зоны

Правительство и Верховный  Совет РФ при этом "убивали  двух зайцев". Во-первых, резко ограничивалось доминирование "союзного центра" через: делегирование местным властям  широкого круга полномочий, относимых  к ведению союзных органов  хозяйственного управления; перевод  госпредприятий, находящихся на территории СЭЗ, из союзного в республиканское подчинение. Следовательно, возможности Центра в деле реализации структурно-инвестиционной политики кардинально сужались.

В результате субъекты РФ, наделенные статусом СЭЗ, получали пятилетние налоговые кредиты за счет всех налоговых платежей на данных территориях, разрешение бартерных операций во внешней торговле, отмену экспортного и импортного налогов, введение регистрационного режима для иностранных инвестиций, свободное ценообразование и другие льготы. Более того, внеэкономический характер создания СЭЗ в 1990-1991 гг. подтверждался ориентацией на преимущественно бюджетное финансирование.

Во-вторых, декларирование российским руководством многоплановых целей  СЭЗ обеспечило консолидацию широких  социальных групп вокруг последнего в борьбе против "тоталитарного" Центра.

Вместо инструмента модернизации экономики и привлечения в  страну иностранных инвестиций льготы для СЭЗ стали предметом скрытого субсидирования отдельных лоббистских группировок и региональных лидеров, перекачивания сырья и капиталов за рубеж. Это дискредитировало здоровую в своей основе идею о СЭЗ. Региональные инициативы о создании СЭЗ, даже вполне конструктивные и обоснованные, воспринимались как попытки выбивания эксклюзивных льгот, ничего не дающих стране.

В результате, внешнеэкономический  эксперимент по созданию СЭЗ в  основном провалился.

Уже с июля 1991 г. процесс  регистрации СЭЗ был временно приостановлен. К этому времени стало ясно, что: создание СЭЗ – капиталоемкий процесс; либерализация экономики сделает неактуальной большинство преференций СЭЗ, распространив их на всю страну; проведение кардинальной экономической реформы приведет к утрате Россией конкурентных преимуществ перед странами-реципиентами. К их числу относились: колоссальная емкость внутреннего рынка для потребительских товаров и современной производственной техники, низкие цены на внутреннем рынке на топливно-энергетические и минеральные ресурсы, высокий инновационный потенциал, квалифицированные трудовые ресурсы, развитая инфраструктура коммуникаций.

Однако реализация концепции  СЭЗ в России осуществлялась со значительными задержками. Реальным содержанием она начала наполняться только в конце 1993 г. – начале 1994 г. Задержки с реализацией концепции СЭЗ были связаны с кризисным состоянием российской экономики и финансов, отсутствием соответствующей правовой базы, острой внутриполитической борьбой, растущим разбросом в интересах субъектов РФ, что осложняло выработку целенаправленной федеральной политики [45, 12].

Была сделана попытка  разобраться в целесообразности ранее организованных СЭЗ Законом РСФСР "Об иностранных инвестициях в РСФСР" (июль 1991 г), Указом Президента РФ "О либерализации внешнеэкономической деятельности" (ноябрь 1991 г), Законом РФ "Об основах налоговой системы" (январь 1992 г).

С середины 1992 г. был взят курс на создание точечных зон. Указ Президента РФ "О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон" (июль 1992 г), как и Временное положение о СЭЗ, подготовленное Международной ассоциацией развития СЭЗ предлагали переход от комплексных СЭЗ к образованию микрозон (завод, авиа или морской порт), сочетающих выгодное географическое положение и минимум затрат на обустройство.

Однако развитие данной концепции  идет однобоко. Приоритет, безусловно, отдается свободным таможенным зонам (СТЗ). Таможенным кодексом РФ (апрель 1993 г), Указами Президента РФ о создании СТЗ в г. Москве предусматривается применение на территории РФ режима СТЗ и организация ЗСТЗ: Шереметьево, Франко-порт, Терминал.

Тем более что в июне 1993 г. Законом РФ "О таможенном тарифе" и письмом-распоряжением  Госналогслужбы и Минфина РФ отменяется действие внешнеторговых и федеральных налоговых льгот, формально подтвержденным для СЭЗ в июле 1992 г.

Вместе с тем, линия  на ликвидацию зон прерывается прецедентами СЭЗ "Янтарь" и "Ингушетия". В  порядке исключения Постановлениями  Правительства РФ (июль 1993 г. и 1994 г) в первой восстанавливается режим беспошлинной торговли, а во второй федеральные налоговые льготы. После отмены этих преференций Указом Президента РФ "О признании утратившими силу и об отмене решений Президента РФ в части предоставления таможенных льгот" (март 1995 г) в январе 1996 г. законами РФ "Об особой экономической зоне в Калининградской области", "О создании Центра международного бизнеса "Ингушетия" они эксклюзивно возобновлены. Вдобавок, Постановлениями Правительства (весна-осень 1996 г) предусматривается возможность создания СЭЗ в Кабардино-Балкарии, Хакасии, Дагестане и т.д. и т.п.

Названные нормативно-правовые акты обеспечили очередное избрание Б.Н. Ельцина на пост Президента РФ. Другими словами, под тактикой перехода от комплексных к точечным СЭЗ маскировались региональные инициативы относительно использования зональных льгот в качестве инструмента скрытого субсидирования ряда лоббистских группировок и первоначального накопления капитала.

На заседании Государственной  Думы 23 мая 1997 г. в третьем чтении был принят федеральный закон "О  свободных экономических зонах", в котором определены правовые и организационные основы создания, функционирования и ликвидации свободных экономических зон на территории Российской Федерации.

В качестве свободных экономических  зон в законе определены, как это  было и при втором чтении, зоны экспортного  производства, таможенные зоны производственного и торгового типов, особые экономические зоны, технико-внедренческие, зоны трансграничного оказания услуг, в число которых входят банковские оффшорные центры и туристско-рекреационные.

В законе достаточно полно  описаны нормативы создания свободной  экономической зоны, управления, ликвидации и другие нормативы для их нормального функционирования. Свободные экономические зоны создаются в целях развития экспортного потенциала России, увеличения поступлений валютной выручки от экспорта товаров, активизации внешнеэкономических связей, привлечения иностранных и отечественных инвестиций, новой техники и технологий.

В этот же день Государственной  Думой были приняты два федеральных закона органически связанных с законом о свободных экономических зонах. Речь идет об изменениях и дополнениях в налоговое законодательство: в закон "О налоге на прибыль", закон "О налоге на добавленную стоимость" в полном редакционном соответствии со статьей 13 закона "О свободных экономических зонах", где прописаны режимы налогообложения и отступления по налогам на прибыль и НДС, предусматриваемые для свободных экономических зон.

В этих целях статья 1 Федерального закона "О налоге на прибыль предприятий  и организаций" дополняют 9 пунктом, согласно которому коммерческие организации и филиалы иностранных юридических лиц, зарегистрированные в зоне экспортного производства и вывозящие с территории зоны за пределы территории Российской Федерации более 50% продукции собственного производства, освобождаются от уплаты налога на прибыль сроком на 5 лет со дня регистрации в качестве участника зоны экспортного производства. По истечении этого срока налогооблагаемая прибыль этих участников уменьшается на сумму прибыли, направляемой на расширение или модернизацию производства, либо на развитие социальной сферы в пределах данной зоны экспортного производства.

В Федеральном законе "О  налоге на добавленную стоимость" вводится в статью 6 пункт 3, в соответствие с которым уменьшается размер ставки налога на добавленную стоимость на 50% в отношении товаров собственного производства участников зоны экспортного производства, отвечающих критериям происхождения с территории этой зоны, в случаях их реализации на территории Российской Федерации. Это вступает в противоречие с налоговым кодексом, который не предусматривает налоговых льгот для любых СЭЗ.

В таблице 4.1. приложения приведен перечень СЭЗ России. Этот перечень, возможно, не полон, так как процесс их создания носил стихийный характер, правовые основы функционирования ряда зон закладывались непосредственно в регионах.

Неудивительно, что свободные  экономические зоны РФ в 1991-1996 годах  как форма структурно-инвестиционной политики себя не оправдали. Внеэкономический характер их формирования, отсутствие четкой концепции их размещения и  трансформации привели к тому, что на протяжении истекших шести лет иностранные инвестиции составили соответственно 3%; 2,6%; 2,5%; 5% и 6% национальных вложений.

Данная ситуация закрепляла опережение ускоряющимся инвестиционным спадом уменьшения производственной активности по РФ. Действительно, в 1994-1995 гг. сокращение инвестиций превышало снижение ВВП в 1,6 раза, в 1995-1996 гг. – в 3 раза, а опережение в целом за 1991-1999 гг. составило 1,5 раза.

Медленное развитие СЭЗ России связано с рядом объективных  факторов, главные из которых:

• нестабильность политической, экономической и правовой среды в стране;
• кризисное состояние российской экономики и финансов;
• отсутствие структур, готовых принять крупные кредиты и гарантировать их возврат до настоящего времени на региональном уровне не решен вопрос гарантий для крупных кредитных линий, в частности, отсутствует соответствующее залоговое законодательство;
• несбалансированная федеральная политика, отсутствие глубоко разработанной концепции СЭЗ в России;
• низкий уровень компетенции местных властей;
• слабое развитие инфраструктуры и коммуникационных систем.

Если же говорить о деятельности СЭЗ, то в настоящее время абсолютное большинство из них фактически не функционирует. Это при том, что официально (постановлением Правительства РФ от 3.07.97 №821 "О прекращении действия зоны экономического благоприятствования "Ингушетия") прекращена деятельность зоны экономического благоприятствования "Ингушетия" и (постановлением Правительства Москвы от 27.05.03 №386-ПП "О реорганизации администрации территориальной единицы с особым статусом "Особая экономическая зона "Зеленоград") прекращена деятельность ОЭЗ "Зеленоград". Интересен и тот факт, что ни один государственный орган (!) не может дать точной информации о том, какая зона и в какой степени является действующей. Расположение свободных экономических зон на территории РФ показано на карте 2 приложения. С определенной долей уверенности можно утверждать, что реально функционировали лишь 2 СЭЗ: СЭЗ "Янтарь" и СЭЗ "Находка".

Как уже отмечалось выше, правительство РФ (вопреки собственному курсу на создание исключительно  локальных СЭЗ) фактически в ряде случаев поддалось лоббистскому давлению со стороны крупных регионов. Так, был восстановлен режим беспошлинной торговли в пределах Калининградской области, а в июне 1994 г., а также была создана зона экономического благоприятствования (ЗЭБ) в Ингушетии, как обоснованно пишет А. Елисеев, "своеобразная модель оффшорной зоны, весьма далекая от общепринятых стандартов" [15, 12].

Согласно постановлению  Правительства РФ от 19.06.94 №740 "О  зоне экономического благоприятствования  на территории Ингушской Республики", функционирование оффшорного центра на территории этой республики предусматривалось с 1 июля 1994 г. по 1 июля 1995 г. в качестве своего рода эксперимента. Однако в соответствие с Указом Президента Республики Ингушетия "О системе налогообложения предприятий, зарегистрированных на правах вхождения в зону экономического благоприятствования (ЗЭБ) "Ингушетия", этот эксперимент мог быть пролонгирован.

В начале эксперимента Ингушетии  была предоставлена бюджетная ссуда  в виде освобождения от налогов и  обязательных платежей, не имеющих целевого характера, уплачиваемых в федеральный бюджет вновь образуемыми и регистрируемыми предприятиями в период функционирования ЗЭБ в течение одного года с момента их регистрации (1994 г. – до 150 млрд. руб., 1995 г. – до 500 млрд. руб., 1996 г. – до 300 млрд. руб) [49, 54].

Всего за период осуществления  эксперимента в ЗЭБ "Ингушетия" в ней могло быть зарегистрировано не более 15 тыс. предприятий, которые  на основании Положения "О системе налогообложения предприятий, зарегистрированных на правах вхождения в ЗЭБ "Ингушетия" полностью освобождались от уплаты большинства налогов, перечисляемых в бюджет Республики Ингушетия, а также внебюджетные фонды республики. Характерно, что при этом круг получателей льгот не ограничивался нерезидентами (в отличие от "чисто" оффшорных зон, где такие льготы предоставляются только нерезидентам).

Предприятия ЗЭБ освобождались  от уплаты налогов на рекламу, целевых сборов на содержание милиции и благоустройство территории, от страховых платежей в фонды социального страхования, медицинского страхования, занятости и т.д. Был решен целый ряд организационных вопросов (создание и деятельность Администрации зоны и др.).

Однако в практике создания и деятельности ЗЭБ "Ингушетия" было много спорных вопросов. К  ним относится, например, порядок  предоставления ссуд при осуществлении предприятиями внешнеторговых организаций, который фактически превратился в утверждение списка спецэкспортеров. На территории зоны была временно приостановлена регистрация коммерческих банков, страховых фондов, что создало сильные монопольные позиции финансовой компании и по сути дела "консервировало" развитие финансовой структуры ЗЭБ "Ингушетия". Более того, как отмечают некоторые аналитики, бизнес-центр по существу торговал своими специальными льготами (снижение своим клиентам в 2 раза НДС) [2, 26-27].

Введение ограничений  сверху на число регистрируемых предприятий  в оффшорной зоне противоречит мировой  практике функционирования оффшорных зон.