Мероприятия по рациональному природопользованию при разработке генеральной и региональной схем расселения

В условиях децентрализации управления природоохранной  деятельностью, углубления процесса суверенизации  субъектов Рoc-сийской Федерации, перехода к рыночным отношениям, дефицита бюджете процесс гарантированной  финансовой поддержки природоохранной  деятельности на территории страны осложняется. 

Сегодня основными источниками финансирования мероприятий по охране окружающей природной  среды является республиканский  бюджет России, бюджеты республик  в составе РФ, бюджеты автономной области, автономных округов, областей, краев и местный бюджет, а также  Федеральный и территориальный  экологические фонды, собственные средства предприятий.

 Бюджетное финансирование.

Анализ  действующих правовых документов, в  той или иной мере отражающим проблему финансирования природоохранной деятельности, показал, что в формировании бюджетной  системы РФ активную роль начинает играть сфера природопользования и  охраны природы. 8 доходную часть бюджета  всех уровней зачисляются соответствующие  налоги, платежи и отчисления за пользование природными ресурсами  и загрязнение окружающей среды. Аккумулированные в доходной части  средства согласно законодательным  актам РФ предполагается целевым  назначением использовать на финансирование природоохранной деятельности. В 1995 г., например, на воспроизводство минерально-сырьевой базы были выделены бюджетные ассигнования в размере 337,5 млрд. руб., на финансирование лесоохранных и лесовосстановительных  мероприятий -71,4 млрд. руб.; программ и  инвестиций эколого-ресурсного комплекса - 42,6 млрд. руб., что составляет соответственно 1,8%, 0,38% и 0,22% в общих расходах республиканского бюджета.

Средства  в региональный и местный бюджет поступают за счет платежей в сфере  природопользования и охраны природы. Законодательством РФ также установлено, что из бюджета вышестоящего уровня в бюджет нижестоящего могут поступать  дотации, субсидии, субвенции, которые  предусматривают и целевое инвестирование природоохранной деятельности. Например, в соответствии с Законом РФ "О  субвенциях республикам в составе  Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, Москве и Санкт-Петербургу" на реализацию инвестиционных экологических программ может предоставляться финансовая помощь в виде субвенций из Федерального бюджета и внебюджетных фондов. Порядок  и условия предоставления и использования  этих субвенций регламентируются указанным  законодательным актом. За период 1987-1992 гг. доля централизованных капиталовложений из бюджетов всей уровней имеет тенденцию  к снижению. Так, если в 1987-1988 гг. они составляли 100% в общем объеме инвестиции, то с 1989 г. из доля снизилась в целом по территории России до 65,7%, в 1991 г. — до 38,5%. По отдельным субъектам Российской Федерации эта доля колебалась от 13% (в Ивановской области) до 83% (в Пензенской).

 Внебюджетные фонды.

Другим  источником финансирования природоохранной  деятельности стали внебюджетные целевые  фонды, создаваемые для исключения остаточного принципа выделения  средств на выполнение природоохранных  мероприятий, перехода к экономическим  методам управления природопользованием  и охраной природы. В настоящее  время формируются следующие  государственные внебюджетные фонды:

- воспроизводства  минерально-сырьевой базы;

- воспроизводства, охраны и защиты лесов;

- восстановления  и охраны водных объектов. Новым  элементом современного экономического  механизма природопользования являются  и внебюджетные экологические  фонды. Последние созданы для  финансирования неотложных природоохранных  задач, восстановления потерь  в окружающей природной среде,  компенсации причиненного вреда  и др. Федеральный, республиканские,  краевые, областные и местные  экологические фонды образуют  единую систему внебюджетных  фондов, формирующихся за счет  средств предприятий-природопользователей (платежи за загрязнение окружающей  природной среды, штрафы и возмещение  по искам за ущерб вследствие  нарушения природоохранного законодательства .

В период, характеризуемый экономической  нестабильностью, сокращением централизованных инвестиций из бюджета, экологические  фонды превращаются в важный источник финансирования природоохранной деятельности. Анализ формирования и использования  средств этих фондов в 1992 г. показал, что большинство регионов использует средства по целевому назначению в  соответствии с Законом РФ "Об охране окружающей природной среды" и нормативно-правовыми документами. Однако, нередки и случаи нецелевого использования средств экологических  фондов. Так в упомянутом голу из средств экологического фонда было израсходовано; в Балахнинском районе Нижегородской области на строительство  дорог, гаражей, выдачу беспроцентных  ссуд коммерческим структурам - 3,5 млн.руб. (46% средств фонда); Чукотском АО на оплату коммунальных услуг — 1 млн., Омской области на строительство  мостовых переездов — 1,7 млн. руб. и  т.д. Это обусловливает необходимость  четкого контроля со стороны государственных  органов власти и территориальных  органов Министерство природы РФ за поступлением и целевым использованием средств экологических фондов. Кроме того, следует укрепить механизм управления экологическими фондами, придав им статус юридического лица с обязательным утверждением дирекции и правления фонда (сегодня на правах юридического лица действует лишь 24% территориальных фондов).

Наблюдается тенденция возрастания доли инвестиций за счет средств экологических фондов. Объем капиталовложений, используемых на строительство природоохранных  объектов, составил в 1993 г. примерно 1,4% общего объема инвестиций за счет всех форм собственности, в 1992 г. - 1%. Сокращение объема финансирования природоохранных  мероприятий за счет средств бюджетов всех уровней повышает роль экологических  фондов. Однако сложное экономическое  положение предприятий, снижающее  их платежеспособность, стремительный  рост цен на работы и услуги, значительно  опережающий темпы накопления средств  в фондах, их девальвация вследствие длительного промежутка времени  между начислением платежей, их поступлением и использованием, низкая финансовая дисциплина приводят к малой эффективности  использования этих средств. Наибольшая доля капиталовложений на строительство  природоохранных объектов зa счет средств  экологических фондов в общем  объеме финансирования природоохранных  мероприятий составила в 1993 г. в  Саратовской области 32,5%, Иркутской - 22,6%, Брянской - 16%.

Собственные средства предприятий.

В нынешних условиях значительно возрастает роль предприятии, которые являются основными  исполнителями природоохранных  мероприятий в регионе и обладают для этого собственными средствами. Например, по данным территориальных  комитетов по охране природы, финансовое обеспечение реализации экологических  программ в г.Фокино Брянской области, в городах Шахты, Белая Капитва и Таганрог Ростовской области полностью осуществляется зa счет собственных средств местных предприятий.

Доля  средств предприятий и организаций в общем объеме капиталовложений, направляемых в природоохранную деятельность имеет тенденцию к увеличению. В 1989 г. она составляла 34,3%, а в 1991 г. - 56,3%. Наибольшая их доля наблюдалась в Архангельской области (88%), Самарской (82,5%), Тюменской и Челябинской (79,2%). Для сравнения: в США частный сектор финансирует около половины ассигнований на природоохранные мероприятия. 

Конечно, на практике спектр привлекаемых средств  из различных каналов разнообразнее. Источниками ресурсов финансирования природоохранной деятельности также  могут быть различные сочетания  средств бюджетов всех уровней , собственные  средства предприятий, внебюджетные экологические  фонды, кредиты банков, займы в  инвалюте, средства населения. Однако действия территориальных органов  в регионах по инвестированию природоохранных  мероприятий из различных источников финансирования не всегда должным образом  координируются, и это ведет к  дублированию, распылению материальных, трудовых и денежных средств. Вот  почему должны быть четко разграничены функции, выполняемые соответствующими органами управления при осуществлении природоохранной деятельности на территории.

По данным Госкомстата Российской Федерации, в 1993 г. объём капиталовложений на природоохранные  мероприятия за счет всех источников финансирования составил 592,8 млрд. руб., примерно столько же в 1992 г. Против 1990 г. эти объёмы сократились на 20%. На уменьшение объёма этих вложений повлияла дестабилизация бюджетно-финансовой системы  РФ, неплатежеспособность предприятий, рост инфляции, сокращение производства, а также процесс становления  и упорядочения деятельности территориальных  экологических внебюджетных фондов.

Тенденцию изменения источников финансирования природох-ранной деятельности в среднем  по территории России при сохранении существующей инвестиционной политики можно охарактеризовать следующим  образом. В ближайшие годы не следует  ориентироваться на выделение средств  из бюджетов всех уровней. Строить политику инвестирования природоохранной деятельности нужно, используя собственные средства предприятий и организаций, средства экологических фондов, а также  привлекая различных инвесторов .

Вывод.

Единственный  путь кардинального снижения выбросов,  приемлемый  для развивающихся стран, в том числе и для России – радикальное преобразование технологической  структуры  российской  экономики  на  основе   экологизации производства.  Желаемая  перестройка  воспроизводственной  структуры   будет возможна, если западные инвесторы  будут  финансировать  распространение   в развивающихся странах экологически чистых технологий. К сожалению, по  опыту России большинство инвестиционных проектов со стороны зарубежных  партнеров предполагает наращивание нагрузки на природно-ресурсный потенциал. 
 
 
 
 
 
 
 

Рыночные  регуляторы природопользования.

В соответствии с теоремой Р. Коуза рыночная экономика  добивается эффективного использования  природных ресурсов благодаря четкой системе прав собственности, закрепленной законодательно. В процессе переговоров  между собственником и лицом, осуществляющим природопользование, определяется объем выплаты компенсаций собственнику за нанесение ущерба его собственности. Этот приведет к уменьшению производства и загрязнения до уровня, при котором  чистая прибыль производителя не превышает компенсируемых им предельных экстернальных издержек. В противном  случае соответствующие расходы  вынужден нести собственник, компенсируя  производителю сокращение объемов  его производства до уровня социального  оптимума.

Положения теоремы Коуза построены в  рамках общих представлений классической школы. Поэтому они в значительной степени абстрактны. В частности, теорема не учитывает особенностей институциональной структуры общества; различий в уровнях жизни и  затрат в различных странах, регионах, социальных группах (это особенно важно  в связи с невозможностью транспортировать многие природные ресурсы); сложности  идентификации природопользователя; высокий уровень трансакционных издержек при реализации прав собственности  как собственником, так и пользователем  ресурсов; различный уровень монополизации  производства и реализации продукции. 

К основным причинам провалов рынка в сфере  природопользования следует отнести:

• наличие экстерналий (внешних эффектов);
• локализация рынков природных ресурсов, препятствующая установлению мировых и даже национальных цен;
• урегулированность прав собственности на многие природные ресурсы;
• долгосрочность воспроизводственных процессов, существенно превышающая период воспроизводства индивидуальных капиталов.

К мероприятиям с четко выраженной экологической  ориентацией относятся:

• введение "экологических" налогов;
• установление штрафов за загрязнение окружающей среды;
• введение платности природопользования; принятие природоохранных стандартов и нормативов;
• разработка и реализация отраслевых и региональных экологических программ.

Следует отметить существенное, хотя и косвенное  воздействие макроэкономической политики на характер природопользования. Например, сокращение бюджетного дефицита, как  правило, приводит к уменьшению планируемых  природоохранных мероприятий. Понижение  курса национальной валюты приводит к стимулированию экспорта, но в  то же время поощряет дополнительную эксплуатацию природных ресурсов. Стимулирование иностранных инвестиций приводит к  расширению, как правило, природоемких, экологически опасных производств.

Своеобразную  проблему представляет собой антимонопольное  регулирование в отраслях, связанных  с эксплуатацией природных ресурсов. Монополистические структуры, располагающие  большими возможностями лоббирования своих интересов, уделяют проблеме восстановления природной среды  минимальное внимание, уменьшая издержки и присваивая монопольную ренту. В то же время государство не может  осуществлять в сфере природоемких производств стандартные антимонопольные  инструменты: принудительное расчленение, ограничение слияний и поглощений, ограничение капитала предприятий некоторой максимальной величиной, поскольку данные производства требуют больших капитальных затрат, высокой степени концентрации капитала.