Землеустройство и управление землей в Австралии

Землеустройство и управление землей в Австралии

С.Н. Волков, ректор Государственного университета по землеустройству, доктор экономических наук

Австралия — это федеральное государство, включающее в себя шесть штатов (Новый Южный Уэльс, Квинслэнд, Южная Австралия, Западная Австралия, Тасмания, Виктория) и две территории (Северную и Австралийской столицы).

Общая площадь Австралии 768 млн. га, население 18,5 млн. человек. Плотность населения 2,4 человек на 1 км2, что является одним из самых низких показателей в мире. Земельные ресурсы страны находятся в ведении штатов и слагаются из их территорий.

Формы земельной собственности в различных штатах и даже в некоторых их частях не одинаковы. Например, в центрально-северной и центрально-южной частях штата Новый Южный Уэльс, которые занимают 60% территории, проживает 99% всего населения. При этом 63% земель находится в частной собственности; 16% принадлежит различным правительственным агентствам; 21% находится в собственности штата (Crown Land), в том числе 13% земель передано в аренду по 92 тыс. арендным договорам, лицензиям и разрешениям, 5% зарезервировано для общественных надобностей, 3% не используется.

В западных землях штата Новый Южный Уэльс, составляющих 40% территории, проживает лишь 1% населения. Поэтому только 2,5% западных земель находится в частной собственности; 3% в собственности правительственных агентств, а 94% всех земель принадлежит штату. Из земель, принадлежащих штату, 93% передано в аренду по 8,5 тыс. арендным договорам, лицензиям и разрешениям, а 1,5% земель штата зарезервировано для государственных и общественных надобностей.[1]

Во всех штатах сложилась четкая система управления земельными ресурсами на основе системы регистрации землевладений Торренса (Torrens Title System). Например, в штате Новый Южный Уэльс в картотеке регистрации Торренса на конец 2001 г. зарегистрировано 3,5 млн. земельных участков, хранится более 50 млн. архивных дел (с 1863 г.). Ежегодно поступает более 600 тыс. уведомлений о земельных операциях, каждый год контролируется более 10 тыс. планов (проектов землеустройства), ежедневно проводится более 12 тыс. зарегистрированных документов.[2]

Основные принципы системы регистрации Торренса, которые основаны на обеспечении государством гарантий прав на землевладение, следующие:

‑ любая операция, связанная с земельным участком, должна быть зарегистрирована в Реестре записей о землевладении;

‑ на каждый существующий в данный момент в штате Новый Южный Уэльс земельный участок имеется документ, удостоверяющий право владения им, а у его владельцев хранится копия:

Свидетельство на землевладение (Certificate of Title);

‑ правительство штата гарантирует, что человек, фамилия которого зафиксирована в Реестре записей о землевладении, является законным владельцем того участка земли, к которому относится данная запись;

‑ запись, хранящаяся в Реестре, является неоспариваемой гарантией права на землевладение и признается неопровержимым доказательством в любом суде.

Для выполнения этих принципов важнейшее значение имеют следующие землеустроительные действия:

‑ правильное установление и обозначение границ земельных участков в соответствии с предъявляемыми техническими требованиями;

‑ обязательная проверка и экспертиза всех землеустроительных проектов в части разбивки земли на участки до регистрации планов и последующей выдачи свидетельств на землевладение;

‑ контроль работы землемеров, включая выборочные полевые съемки и инструкции;

‑ юридическая и геодезическая экспертиза регистрируемых дел.

Опыт использования системы регистрации Торренса в Австралии показал, что в целях повышения эффективности использования и охраны земель действия, связанные с обеспечением управления земельными ресурсами, регистрацией земельных участков и другого недвижимого имущества, земельным кадастром и оценкой земель, землеустройством, геодезией и картографией, земельно-информационными системами, должны быть сосредоточены в одном государственном ведомстве (на предприятии).

В этой связи в конце 1990-х годов в штате Новый Южный Уэльс при Департаменте информационных технологий и управления (земельная администрация) было создано Государственное хозрасчетное предприятие земельно-имущественной информации (LPI — Land and Property Information), имеющее в своем составе три основных подразделения:

‑ земельно-титульный офис, занимающийся регистрацией земли и недвижимости и сделок с ними;

‑ земельно-информационный центр, ведающий земельным кадастром, геодезией и картографией, землеустройством и ведущий земельно-информационную систему штата;

‑ офис генеральной оценки земли, ведущий земельно-оценочные работы.

Сведение землеустроительных действий в одно предприятие, ведущее регистрацию, учет, оценку, формирование объектов земельно-имущественного комплекса и управление ими в Австралии, позволило повысить эффективность государственного управления земельными ресурсами, снизить удельные затраты на землеустройство и земельный кадастр, уменьшить число административно-управленческого персонала, ведающего земельными делами, организовать рациональное использование и охрану земель страны.

В составе служащих LPI работает главный землеустроитель штата (Surveyor General), который одновременно возглавляет Дирекцию (ассоциацию) землемеров Нового Южного Уэльса.

Ранее главный землеустроитель штата назначался генерал-губернатором из числа наиболее опытных и уважаемых землемеров. В настоящее время он назначается руководителем земельной администрации.

В составе предприятия земельно-имущественной информации работает 1200 государственных землемеров, примерно такое же число частных землемеров, имеющих лицензии на проведение землеустроительных работ, выполняют различные действия.

Работы ведутся на основании Закона о землеустройстве, Правил и Порядка проведения землеустроительных работ.

Управление земельными ресурсами штатов в Австралии осуществляется на основе Законодательства о планировании в отношении окружающей природной среды, что достигается установлением:

‑ общих правил землепользования;

‑ процедур, в соответствии с которыми принимаются планы по развитию территорий и охране окружающей природной среды;

‑ процесса, посредством которого можно получить разрешение на использование земли. Ответственность за управление земельными ресурсами на уровне штата распределяется между правительством штата и местными (муниципальными) органами власти. Например, в правительстве штата Новый Южный Уэльс планированием использования и охраны земель занимается министр по планированию и Департамент по планированию, находящийся в ведении этого министра. На уровне муниципалитетов планированием использования и охраны земель занимаются местные советы, избираемые населением в районах.

Решения правительства и органов местного самоуправления в области землепользования претворяются в жизнь по планам развития территорий и охраны окружающей природной среды. Существует три вида таких планов: план развития территории штата в целом; региональные планы охраны окружающей природной среды; местные планы развития территорий и охраны окружающей природной среды. План развития территории штата и региональные планы разрабатываются Департаментом по планированию.

План развития территории штата составляется после проведения дискуссий по проблемам землепользования штата между Департаментом по планированию, местными советами, общественностью и государственными органами власти. В плане находят отражение вопросы, важные для всего штата, например: охрана лесов, расположенных в границах городов; рациональное использование экологически чувствительных земель и лесов прибрежных территорий; строительство дорог и других объектов инфраструктуры; выделение земель для развития общественного жилого фонда, для престарелых, инвалидов и др.

Региональные планы охраны окружающей природной среды могут охватывать как большие географические районы (например прибрежные земли Нового Южного Уэльса), так и незначительные по площади территории (например, пригород Сиднея).

В региональных планах отражаются вопросы землепользования регионального уровня, например, регулирование использования земель в горнодобывающих районах; охрана зданий, имеющих историко-культурную ценность; развитие транспортных связей в регионе. Региональные планы могут быть комплексными, когда решается полный перечень вопросов землепользования, и специальными — в случае, если разрабатываются отдельные аспекты развития регионов.

Местные планы развития территорий и охраны окружающей природной среды содержат в себе основные направления регулирования землепользования на территориях, находящихся в ведении муниципальных властей. Главным их назначением является зонирование территории с описанием разрешенных типов и особых условий землепользования для каждой зоны. Например, муниципалитет района «Южный Сидней» в г. Сиднее организует использование своей территории на основе двух планов, составленных в 1997-1998 гг.: развития и охраны территории (Local Environment Plan); контроля за развитием территории (Development Control Plan).

Первый план является законодательным актом по планированию использования земель на территории городского района, который делит площадь на зоны, устанавливает порядок землепользования в них, а также цели и задачи по развитию территории внутри этих зон.

Так, в плане были выделены следующие зоны (подзоны):

— 2 — жилая с низкой (а) и со средней (б) плотностью застройки;

— 3 — бизнеса;

— 4 — промышленная;

— 5 — специального использования;

— 6 — локальной (а) и общей (б) рекреации (отдыха);

— 9 — резервирования строительства магистральных (а), местных (б) дорог и для целей отдыха (в);

— 10 — смешанного использования.

Любое другое использование земли, не соответствующее определенному зонированию, не допускается.

План контроля за развитием землепользования района устанавливает рамки проектирования градостроительства и критерии, в соответствии с которыми должно осуществляться развитие района, чтобы сохранить, с одной стороны, лицо города и, с другой — внедрить современные достижения в области архитектуры и градостроительства.

Планирование использования земель сельскохозяйственного назначения в сельских районах штата Новый Южный Уэльс имеет свои особенности. Основой для планирования использования и охраны этих земель также служат местные планы развития сельских территорий и охраны окружающей природной среды. При их составлении закладываются следующие принципы.

1. Поощрение новых видов использования сельскохозяйственных земель и развития сельских территорий, учитывающих экологические требования.

2. Обеспечение максимальной пользы для общества при использовании сельскохозяйственных земель с минимальными экономическими и социальными затратами, что достигается в результате:

‑ применения природоохранных методов ведения сельского хозяйства;

‑ сохранения и защиты сельскохозяйственных угодий от изъятия для несельскохозяйственных целей;

‑ предотвращения разбивки земель на небольшие участки, т. е. недопущения парцелляризации земель;

‑ отвода для несельскохозяйственного использования наименее продуктивных угодий.

3. Обеспечение большого разнообразия типов сельских поселений.

4. Зонирование территории с целью предотвращения изъятия продуктивных угодий для несельскохозяйственных целей, а также резервирования и опознавания земель для развития городов, крупномасштабной разработки, минерально-сырьевых ресурсов, древесины и т.п.

5. Применение ограничивающих и запрещающих типов землепользования в районах, подверженных наводнениям, пожарам, эрозии, с сохранением древесной и кустарниковой растительности.

6. Охрана объектов, имеющих историческое, культурное и научное значение.

В конце XX в. в Австралии значительно изменилась концепция планирования использования земель. Стали признавать, что для поддержания экономического роста и социального благосостояния нужно изыскивать денежно-материальные и другие средства для восстановления природных ресурсов, нарушение которых стало следствием интенсивного и часто неоправданного землепользования. При этом отмечается, что на австралийском континенте нарушение природного равновесия связано с исторически сложившейся системой частного землевладения и суверенных прав на собственность земель. Так, искусственные границы землевладений не принимали во внимание естественные формы ландшафта и не учитывали качества земель. Плохо продуманные программы освоения и мелиорации новых земель, заселения и дробления фермерских хозяйств сократили площади землевладений, увеличили протяженность неправильно расположенных границ, ухудшили жизнеспособность ферм.

В этой связи в практику долгосрочного управления земельными ресурсами стали внедрять экологический подход, основанный на планировании, координации и организации рационального использования земли, воды, растительности и других ресурсов по водосборным бассейнам, предусматривающий равновесие между охраной и использованием природных ресурсов. Подход реализовывался в результате сотрудничества правительства и местных властей на основе специальных программ (по предотвращению засоления почв в сельских районах, вдоль рек и протоков; облесению территории; рациональному использованию земель фермерских хозяйств; охране почв и др.), а также проведения землеустроительных работ. При этом в основе работ были региональные планы использования и охраны земельных ресурсов по водосборным бассейнам (Land Use Planning Schemes and Land Development Controls, Environment Plans), а также проекты природоохранного землеустройства.