Антикоррупционная экспертиза и оценка регионального законодательства Республики Коми

     Авторы  говорят о примерах, когда изначально коррупционные признаки заданы в федеральном законодательстве (пресловутый 94-ФЗ). Мы до окончания века будем перемалывать эти НПА, если декорруптизация федерального российского законодательства не будет опережать региональную.

     Иными словами, сегодня создаётся (создалась) ситуация, когда пар начнёт выходить в свисток из-за отсутствия чёткой доктрины государственной политики противодействия коррупции, рассчитанной на длительный период по заданной сетевой схеме её реализации, с определения, какому ведомству, в какие сроки что делать и за что оно отвечает.

     Нужен единый федеральный постоянно действующий, управляющий, координирующий методический центр по организации антикоррупционной работы. В том числе нужен он и потому, что злободневность и модность антикоррупционной темы привлекает сегодня многочисленные слои гражданского общества, интересы которого, как известно, не однородны и в ряде случаев отражают интересы людей, стремящихся на этой волне реализовать цели, преследующие корпоративные интересы и далёкие от реализации стратегии 2020.

     Указом  Президента РФ от 13 апреля 2010 года № 460 утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции. Она представляет собой последовательно реализуемую и постоянно совершенствуемую систему мер организационно-экономического, правового, информационного и кадрового характера. В связи с реализацией федеральными органами исполнительной власти отмеченных мер - выделим основные направления стратегии:

1. Участие институтов гражданского общества в противодействии коррупции (подп. «а» п.8);
2. Воспроизведение отдельных норм международных конвенций в национальном законодательстве;
3. Вовлечение в противодействие коррупции бюрократического аппарата, который должен стать контролируемой и прозрачной системой, работающей по естественным и понятным для общества правилам;
4. Совершенствование условий, процедур и механизмов государственных и муниципальных закупок (В этом направлении приняты: распоряжение Правительства РФ от 1 июня 2009 г. №755-р (относительно операторов электронных площадок), Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»);
5. Периодическое исследование состояния коррупции и эффективности мер, принимаемых по ее предупреждению и по борьбе с ней, как в стране в целом, так и в отдельных регионых (подп. «м», п.8);
6. Антикоррупционная экспертиза НПА и их проектов.

     Особое  значение в литературе уделяется  роли гражданского общества. Информация, полученная от граждан и организаций, поможет оперативно пересекать имеющиеся коррупционные практики и не допускать их дальнейшего существования. Это, в конечном счете, позволит понизить уровень системной коррупции до коррупции единичной.²²

     Следует отметить, что мероприятия, предусмотренные  Стратегией и Национальным планом противодействия коррупции, а так же планом по противодействию коррупции в Коми Республике должны найти свое отражение в ведомственных планах противодействия коррупции.

     Особое  внимание нормативное регулирование  выделяет подготовке и повышению квалификации государственных служащих (подп. «в» п.1 Национального плана противодействия коррупции на 2010-2011 гг.). Для того чтобы вывести объективное мнение о фактическом качестве квалификации и компетентности государственных служащих, достаточно ознакомиться с докладом Минэкономразвития России о выполнении федеральными органами исполнительной власти планов противодействия коррупции и о проведении работы, направленной на противодействие коррупции, в субъектах Российской Федерации.²³

     Таким образом, в условиях множественности  нормативно-правовых актов, неопределенности правовых предписаний, дублирования правовых норм и их противоречивости у субъектов  правоприменения зачастую отсутствует правильное представление о том, как должна применяться та или иная норма и как она реально действует. Полноценное внедрение выработанных ныне действующих законодательных норм, направленных на получение такой информации (антикоррупционная экспертиза, правовой мониторинг) пока не завершено. Приходиться признать, что их применение требует применения специфичными навыками экспертной деятельности, большого опыта, практической работы и соответствующего обучения.²⁴

     С учетом изложенного необходим переход  к следующему этапу развития антикоррупционного законодательства - корректировке с  учетом сложившейся практики его  применения. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     ЧАСТЬ 2. ПРАКТИКА ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ

     АНТИКОРРУПЦИОННЫХ НОРМ 

     Известно, что одним из факторов, способствующих наличию массовых коррупционных  проявлений, является некачественность законодательства, в том числе  коррупциногенность нормативных правовых актов. Как показывает практика, действующие нормативно-правовые акты содержат значительное количество норм, способствующих коррупции. Противостоять этому предполагается и с помощью проведения антикоррупционной экспертизы, правовые основы которой заложены в Конвенции ООН против коррупции 2003 года, ратифицированной Россией в 2006 году.²⁵

     В соответствии с нормами данной конвенции  в нашей стране периодически проводится оценка правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности для предупреждения коррупции и борьбы с ней.

     На  федеральном уровне изданы следующие  нормативные акты в сфере деятельности по проведению антикоррупционной экспертизы: Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

     В Республике Коми данная сфера деятельности регламентирована Указом  Главы  Республики Коми от 11 ноября 2009 года № 119 «О проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Главы Республики Коми и проектов нормативных правовых актов Главы Республики Коми» и Постановлением Правительства Республики Коми от 10 ноября 2009 года № 322 «О проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Правительства Республики Коми и проектов нормативных правовых актов Правительства Республики Коми».

     В частности, такие функции возложены  и на Прокуратуру РФ и Министерство юстиции РФ, которые  занимаются антикоррупционной экспертизой нормативных правовых актов.

     Что касается Прокуратуры Республики Коми, то она ведет постоянную работу  по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции  и  сообщает о  следующих результатах расследования уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности за январь – июнь 2011 года. В рамках надзора за исполнением федерального законодательства в указанный период всего было выявлено 1661 нарушений законов, в том числе 277 незаконных правовых актов. Из рассмотренных протестов 201 был удовлетворен и незаконный правовой акт подлежал отмене или изменению. Так же 153 лица были привлечены к дисциплинарной ответственности, 31 – к административной ответственности; возбуждено 18 уголовных дел.

     Одной из проблем, выявленных практикой антикоррупционной  экспертизы, проводимой органами прокуратуры, является определение критериев отнесения тех или иных правовых актов к нормативным, так как в настоящее время отсутствует легальное определение нормативного правового акта.²⁶ Другой организационной проблемой является невозможность сотрудниками прокуратуры охватить весь массив нормативных актов в силу их количества.

     Принципиальными отличиями антикоррупционной экспертизы, проводимой органами прокуратуры, от аналогичной экспертизы, проводимой другими субъектами, являются:

     1) независимость антикоррупционной  экспертизы, которая потенциально  позволяет прокурорскому работнику,  проводящему такую экспертизу, делать  объективные выводы;

     2) отказ от рекомендаций, сделанных  в результате антикоррупционной  экспертизы, проводимой Министерством  юстиции РФ и независимыми  экспертами, не влечет для разработчиков никаких юридических последствий. Результаты экспертизы, проведенной органами прокуратуры, отраженные в требовании или протесте об устранении из нормативного правового акта коррупциогенного фактора, неучтенные разработчиком, могут быть оспорены прокурором, который имеет право на обращение с соответствующим заявлением в суд;

     3) выводы по результатам антикоррупционной  экспертизы носят формально-юридический характер. То есть не обязательно должны наступать негативные последствия в виде совершения коррупционных правонарушений.²⁷

     Управлением Министерства юстиции РФ по Республике Коми так же ведется работа в указанном направлении. В результате проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Республики Коми в 2009 году в 20 нормативных правовых актах Республики Коми выявлены положения, способствующие проявлению коррупции; из них в 17 нормативных правовых актах Республики Коми коррупциогенные факторы устранены; в 2010 году в 29 нормативных правовых актах Республики Коми выявлены положения, способствующие проявлению коррупции; из них в 24 нормативных правовых актах Республики Коми коррупциогенные факторы устранены. Таким образом, за последние два года число нормативных правовых актов с коррупциогенными факторами возросло.

     А уже в 2011 году (по состоянию на 9 сентября 2011 г.) в результате проведения антикоррупционной экспертизы Управлением выявлены положения, способствующие проявлению коррупции, в 18 нормативных правовых актах Республики Коми, из них в 9 нормативных правовых актах Республики Коми коррупциогенные факторы устранены.

     Таким образом, по состоянию на 9 сентября 2011 г. остаются                              не устраненными коррупциогенные факторы, выявленные в следующих нормативных правовых актах (см. Приложение 1).

     Экспертные  заключения по всем указанным актам, а также их копии направлены соответственно в органы государственной власти, их принявшие, в Прокуратуру Республики Коми.

     Антикоррупционной экспертизой могут заниматься и  независимые эксперты. Но, несмотря на общее количество независимых экспертов (около 828 физических лиц и 164 организации), эффективность их деятельности пока не высока. Например, в Минюст России поступили лишь 16 заключений от независимых экспертов, из которых учтены только 5, в том числе частично при доработке проектов. При этом, институт независимых экспертов нередко служит инструментом лоббистского давления.²⁸

     Оценивая  антикоррупционную деятельность государства, стоит так же обратиться к статистическим данным, характеризующим выявление кримин-х фактов коррупции.  Она свидетельствует о наличии тревожных тенденций в этой сфере. На уровне Российской  Федерации такую статистику обобщает Министерство внутренних дел РФ. Она размещается на официальном сайте министерства. ²⁹ Большинство этих преступлений, относящихся к группе преступлений против государственной службы, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, выявляется органами внутренних дел. Аналогичная ситуация со взяточничеством. В то же время преступления данной категории могут выявлять и сотрудники Следственного комитета РФ. Статистика свидетельствует:

     1) По взяточничеству  было выявлено преступлений в 2005 году – 9861, в 2006 году – 11063, в 2007 году – 11616, в 2008 году – 12512, в 2009 году – 13141, в 2010 году – 12012, при этом количество выявленных лиц, уголовные дела о которых направлены в суд составило 4434 в 2005 году, 5194 в 2006 году, 5666 в 2007 году,  6006 в 2008 году, 6269 в 2009 году и 5797 в 2010 году.

     Из  этого следует, что в 2010 году по сравнению  с предыдущими двумя снизилось  число выявленных фактов взяточничества и количества лиц, в отношении которых по данном преступлениям дела направлены в суд (количество выявленных осталось на уровне 2008 года, а лиц уменьшилось).

     С 2005  по 2009 год идет рост выявленных преступлений  этой категории с 2005 по 2009 г. (от 9861 в 2005 году до 13141 в 2009 году), затем в 2010 году – снижение до 12012.

     Эта тенденция проявляется и по лицам, в отношении которых уголовные дела направлены в суд (с 4434 в 2005 году до 6269 в 2009 году, а затем в 2010 году снижение до 5797).

     2) По преступлениям против государственной  службы, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления в целом установлено следующее:

     Год              выявлено преступлений                  количество лиц

     2005                           34498                                          9745