В 2008 году 7,8 тыс. (17%) федеральных государственных  служащих обучалось в этих высших учебных заведениях, в том числе 2,3 тыс. представляли федеральный и 5,5 тыс. региональный уровни. Это составило  соответственно 39,6% и 13,7% от численности обученных государственных служащих. Больше всего обучалось федеральных государственных служащих из органов исполнительной власти на региональном уровне – 5,3 тыс. В 2007 году 4,2 тыс. (30,1%) государственных служащих органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в основном из органов исполнительной власти, и 4,2 тыс. (27%) муниципальных служащих прошли обучение в этих трех учебных заведениях.

     Обучение  государственных служащих осуществляют отраслевые и ведомственные государственные учебные заведения. В них обучались 36,7 тыс. федеральных государственных служащих (79,1% от количества обученных). Федеральной и региональный уровень представляли соответственно 5,1 тыс. (52,9%) и 33,6 тыс. (82,9%) человек. Предпочтение отраслевым и ведомственным учебным заведениям отдали органы исполнительной власти (78,3%), в том числе на региональном уровне (81,6%), судебной власти и прокуратуры (92,7%), преимущественно на региональном уровне (93,5 %). В этих учебных заведениях обучалось 9,2 тыс. государственных служащих субъектов Российской Федерации (66% и 10,7 тыс. 68,2%) муниципальных служащих. Предпочтение отдают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

     Управлять системой дополнительного профессионального  образования государственных и муниципальных служащих, а тем более изменениями, происходящими в ней, весьма сложно. Существуют два основных организационных механизма в управлении. Одним из них является государственный заказ на переподготовку и повышение квалификации федеральных государственных служащих за счет средств федерального бюджета. Данный механизм определен Указом Президента Российской Федерации "О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации федеральных государственных служащих".

     Правительство РФ определило порядок формирования, размещения, исполнения государственного заказа на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных  служащих федеральных органов исполнительной власти. Государственный заказ представляет задание российского правительства на календарный год на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральным органам исполнительной власти, являющимся государственным заказчиком в пределах предусмотренных в федеральном бюджете средств на эти цели. Он рассчитывается на основе прогнозируемой численности государственных служащих, которых предстоит обучить, и экономических нормативов. Численность государственных служащих указывается с распределением по должностным категориям, направлениям, видам, формам и срокам обучения. Экономические нормативы для определения стоимости обучения даны по группам должностей и видам обучения государственных служащих. В государственном заказе содержатся сведения о численности обучаемых государственных служащих, объеме средств, необходимых для оплаты обучения, финансирования научно-методического, учебно-методического, информационно-аналитического сопровождения государственного заказа.

     Механизм  взаимодействия федеральных органов  исполнительной власти по государственному заказу следующий. Они представляют заявки на финансирование за счет средств федерального бюджета профессиональной переподготовки и повышения квалификации. Заявки должны быть сформированы в соответствии с расчетом потребности в обучении кадров на календарный год. Федеральные органы исполнительной власти размещают государственный заказ в образовательных учреждениях, которые имеют лицензию на осуществление дополнительного профессионального образования. Заявки представляются в Министерство труда и социального развития Российской Федерации, которое готовит проект государственного заказа. Затем оно вносит проект на рассмотрение Межведомственной комиссии по профессиональной переподготовке и повышению квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. После рекомендации комиссии Минтруд России представляет проект государственного заказа и предложения по объемам его финансирования в Правительство Российской Федерации. Государственный заказ утверждается Правительством Российской Федерации. Средства на исполнение государственного заказа выделяет Министерство финансов Российской Федерации. После выделения средств Минтруд России возмещает федеральным органам исполнительной власти затраты на обучение государственных служащих в соответствии с договорами, которые они заключили с образовательными учреждениями. Минтруд России является также государственным заказчиком работ и услуг по научно-методическому, учебно-методическому, информационно-аналитическому сопровождению государственного заказа. Минтруд России совместно с Министерством образования Российской Федерации по согласованию с Минфином России разрабатывает и утверждает экономические нормативы для определения стоимости обучения государственных и муниципальных служащих, Значительное место в этой работе принадлежит Межведомственной комиссии по профессиональной переподготовке и повышению квалификации государственных и муниципальных служащих федеральных органов исполнительной власти. Она координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти по подготовке и реализации государственного заказа на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных и муниципальных служащих.

     Органам государственной власти субъектов  Российской Федерации рекомендуется ежегодно формировать на основе выявляемой потребности заказ на профессиональную переподготовку и повышение квалификации региональных государственных и муниципальных служащих. Предполагается его размещение на договорной основе в учебных учреждениях, подведомственных Российской академии государственной службы, а также в других учебных заведениях, которые реализуют программы обучения государственных и муниципальных служащих.

ГЛАВА 3. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА

3.1. Муниципальный служащий: понятие, классификация муниципальных должностей муниципальной служб

     Начиная рассмотрение правового статуса  муниципального служащего, неминуемо  возникает вопрос, до сих пор окончательно не решенный в юридической литературе – является ли муниципальный служащий государственным служащим – то есть, является ли муниципальная служба государственной?

     В настоящее время в нормативных  актах закреплены такие понятия: «государственная служба», «государственный служащий», «государственная должность» и понятия «муниципальная служба», «муниципальный служащий», «муниципальная должность». Все они, по сути, обозначают деятельность лиц, занятых осуществлением функций по обеспечению исполнения полномочий государственных органов - государственные служащие и органов местного самоуправления - муниципальные служащие. В.А.Козбаненко⁹ заключает, что данные ныне действующим российским законодательством понятия объединяют всех служащих, занятых на профессиональной основе исполнением различных управленческих функций в органах государственной власти и органах местного самоуправления¹⁰.

     И государственная, и муниципальная  служба, по мнению исследователя, относятся к публичной службе, однако муниципальная служба не является разновидностью государственной. Аналогичного мнения придерживаются авторы учебника «Служебное право» Б.Н.Габричидзе и А.Г.Чернявский,¹¹ считая, что муниципальная служба – это есть специфическая разновидность службы, не являющаяся государственной, в органах местного самоуправления муниципальных образований: городских и сельских поселений и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций¹².

     ФЗ  «О государственной гражданской  службе» в п.2 ст.3 четко закрепляет, что государственная гражданская  служба РФ подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ. О какой-либо «государственной гражданской муниципальной службе» речь в данном законе не идет. Таким образом, муниципальная служба не является, по мнению законодателя, государственной.

     Но  есть и полярные мнения. Так, Ю.Н. Старилов относит «муниципальную службу» к «государственной службе». То есть широкое понятие «государственная служба» охватывает и «муниципальную службу» как частную ее разновидность. По мнению исследователя, сама модель российской публичной службы, когда государственная и муниципальная служба разделены специальными законодательными актами является значительной проблемой, и поэтому необходимо выровнять статус государственных и муниципальных служащих¹³.

     Подтверждение возможности существования такого мнения основывается и на том, что муниципальная и государственная службы тесно взаимосвязаны, что закрепляется ст.7 ФЗ «О государственной гражданской службе», из которой следует следующее:

     Взаимосвязь гражданской службы и муниципальной  службы обеспечивается посредством:

1. единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;
2. единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;
3. единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;
4. учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;
5. соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;
6. соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

     В некоторых субъектах РФ законодательные  акты 90- х годов регулируют одновременно и государственную и муниципальную службу. Например, Закон Воронежской области от 19 января 1995г. «О государственной и муниципальной службе Воронежской области» регулирует отношения в сфере государственной службы области, а также муниципальной службы в органах местного самоуправления¹⁴.

     На  мой взгляд, с точки зрения административного, конституционного права, безусловно, муниципальные служащие являются государственными служащими, поскольку де-факто служат государству (пусть и в лице его отдельных представителей – жителей конкретного района, города, селения, являющегося муниципальным образованием). Муниципальные служащие подчиняются единым государственным законам, законам субъекта федерации, в котором расположено данное муниципальное образование. Муниципальные служащие являются представителями, носителями властных полномочий, управленцами на данной территории – то есть представляют собой третье, нижайшее звено публичной власти страны.

     Народ Российской Федерации осуществляет свою власть через систему публичной  власти, которая осуществляется в  России в формах государственной власти Российской Федерации (федеральная власть), государственной власти субъектов РФ (региональная власть) и местного самоуправления (муниципальная власть). Эти три уровня публичной власти России организационно обособлены друг от друга, самостоятельны в пределах своих полномочий, но природа их по существу одинаковая – органы власти получают свои полномочия от народа (населения соответствующей территории)¹⁵.

     При всем этом, действующее законодательство, как было сказано выше, не включает муниципальную службу в государственную  гражданскую службу, и на этом основывается разделение в статусе тех и иных служащих. Нас в данном исследовании интересует, прежде всего, особенности регулирования труда муниципальных служащих, поэтому подробнее остановимся именно на законодательных основах регулирования социально-полезной деятельности работников органа местного самоуправления.

     Для обозначения работника органа местного самоуправления законодатель использует понятия «служащий», «должностное лицо». В связи с этим на практике возникает  вопрос о четком разграничении понятий  «муниципальный служащий» и «муниципальное должностное лицо». Как совершенно справедливо отмечает С.Г. Соловьев¹⁶, проблемы правового статуса должностных лиц местного самоуправления - не только сугубо теоретические. Актуальность им придает тот факт, что в последнее время большое распространение получила коррупция в среде должностных лиц местного самоуправления. Следует указать и на серьезную опасность, которую представляет взаимопроникновение муниципально-властных и предпринимательских структур, факты злоупотреблений должностными лицами органов местного самоуправления. Достаточно часто в муниципальных образованиях встречаются случаи вхождения руководящих работников органов местного самоуправления в число учредителей и участников органов управления коммерческими структурами. Поэтому важно определить правовое положение муниципального служащего, муниципального должностного лица.

     Итак, обратимся к Закону. Согласно ст.10 ФЗ «Об общих принципых организации местного самоуправления в Российской Федерации» Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

     Лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов  местного самоуправления, избирательных  комиссий муниципальных образований, не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими.

     Согласно  ст. 6 указанного Федерального закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся: